IV SA/Wa 678/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] Prezydent Miasta P., powołując w podstawie prawnej art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", orzekł o wymeldowaniu M. P. z pobytu stałego w budynku przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż o wymeldowanie wyżej wymienionej z pobytu stałego we wskazanym lokalu zwrócił się - pismem z dnia [...] października 2009 r. skierowanym do Oddziału Spraw Obywatelskich Miasta P., jej syn –R. P.. Argumentując wniosek wskazał, iż M. P. od 2005 r. nie przebywa pod ww. adresem, lecz zamieszkuje u córki – H. K. w budynku przy ul. [...] w P.. Z uwagi na stan zdrowia M. P., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2009 r. (sygn. akt [...]), sprostowanego postanowieniem tegoż Sądu z dnia [...] grudnia 2009 r., ustanowiono kuratora dla niezdolnej do czynności prawnych M. P. w osobie córki – H. K., celem reprezentowania ww. w toczącym się postępowaniu o wymeldowanie z pobytu stałego. Następnie organ wskazał, iż z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że M. P. od kilku lat nie zamieszkuje w budynku przy ul. [...] w P., a fakt niezamieszkiwania ww. pod adresem stałego zameldowania wynika jednoznacznie z wyjaśnień stron złożonych w toku postępowania. W odwołaniu od ww. decyzji H. K. - kurator M. P. wskazała, iż nie jest prawdą, że ww. sama opuściła dom, w którym mieszkała, bowiem została wypędzona przez R. P. pomimo przysługującej jej dożywotniej służebności osobistej mieszkania. M. P. uniemożliwiono wejście do domu, poprzez zamknięcie bramy na klucz. M. P. z uwagi na wiek i stan zdrowia wymaga ciągłej opieki, jednak w razie poprawy sytuacji zdrowotnej będzie chciała wrócić do swojego domu. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na podstawie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. została zawarta umowa darowizny i zwolnienie nieruchomości od obciążeń. Akt ten zawiera oświadczenie M. P., iż zwalnia nieodpłatnie spod obciążenia na jej rzecz ograniczonymi prawami rzeczowymi zabudowaną nieruchomość oznaczoną nr [...] o pow. [...] m2 i zabudowaną nieruchomość nr [...] o powierzchni [...] m2 położoną w P. przy ul. [...], a nadto oświadczyła, że zrzeka się dożywotniego prawa użytkowania 30-arowej działki gruntu, a dożywotnia służebność osobista mieszkania obciążać będzie wyłącznie zabudowaną nieruchomość oznaczoną nr [...] o pow. [...] m2. Następnie organ zauważył, iż - jak wynika z akt sprawy – M. P. ma 88 lat, potrzebuje pomocy oraz opieki drugiej osoby i nie jest w stanie sama zaspokoić własnych potrzeb życiowych i mieszkaniowych. Wskazał nadto, iż zachowanie R. P., który występuje o wymeldowanie swojej matki, uzasadniając to opuszczeniem przez nią przedmiotowego lokalu i przebywaniem u córki H. K., jest niegodne i pozostaje w sprzeczności z powszechnie przyjętymi ocenami społecznymi, ponieważ obowiązek wspierania i pomocy na zasadach wzajemności obejmuje wszystkie dzieci skarżącej, ale w pierwszej kolejności obdarowanego syna R. P.. Dokonując oceny materiału dowodowego Wojewoda [...] przyjął, że proces chorobowy i konieczność opieki wobec osoby, która nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, nakłada ustawowo na najbliższych obowiązek zaspokojenia potrzeb życiowych i mieszkaniowych. W tych warunkach za wiarygodne przyjęto ustalenia faktyczne zmierzające do uregulowania problemu mieszkaniowego osoby niesamodzielnej. Jednocześnie organ stwierdził, iż wyjaśnienia stanu faktycznego budzą szereg istotnych wątpliwości. Znalazło to miejsce w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, które w szczególności nie odnosiło się do faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Zdaniem organu odwoławczego, taka ocena nie może być uznana za prawidłową i prawnie wiążącą. Końcowo Wojewoda [...] zauważył, iż uwzględniając istniejące okoliczności faktyczne i stanowisko organu drugiej instancji, przyjęto ocenę zasadności odmowy wymeldowania M. P. ze spornego budynku. Zauważył również, iż należy dokonać czasowej rejestracji jej pobytu w lokalu, w którym aktualnie przebywa. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. wniósł R. P. wyrażając w niej niezadowolenie z powodu uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2010 r. przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący wskazał, iż powołany w uzasadnieniu akt darowizny z 2005 r. nie dotyczył M. P. bowiem ww. akt notarialny został zawarty pomiędzy J. P. -byłą małżonką skarżącego, a R. P. i ich córką – M. C.. M. P. nie mogła dokonać darowizny na rzecz syna, ponieważ nie była właścicielem żadnej nieruchomości. Podniósł nadto, że skoro M. P. przebywa od 5 lat u córki H. K. pod adresem: P. ul. [...], to powinna być tam zameldowana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny oparty został wyłącznie na wyjaśnieniach stron o sprzecznych interesach, bez przeprowadzenia jakichkolwiek innych dowodów. Organ I instancji, orzekając w przedmiocie wymeldowania M. P. z pobytu stałego przy ul. [...] w P., dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem wszystkich okoliczności, istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w tym kwestii dobrowolności i trwałości opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez M. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi przepisami i wychodząc poza granice skargi, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 430/99, niepubl.). Przy rozważaniu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. właściwy organ winien mieć na względzie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy stwierdzony przez organ odwoławczy zakres postępowania dowodowego przekracza uprawnienia dowodowe tego organu, wyznaczone w art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1680/01, niepubl.). Jednocześnie organ odwoławczy winien ograniczyć się tylko do wskazania tych przyczyn i ewentualnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy, ani w jakikolwiek sposób narzucać organowi pierwszej instancji treści rozstrzygnięcia. Ingerencja w postaci zaleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, niepubl.). Mając na względzie powyższe zauważyć należy, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. nie wskazał w sposób jednoznaczny przyczyn wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Co więcej, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na brak logicznego związku i zgodności z treścią podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji, którego zasadnicza część sprowadza się w istocie do -pozostającej poza meritum sprawy - oceny "zachowania syna R. P." wskazano m.in., iż "dokonane wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ I instancji budzą szereg istotnych wątpliwości. Znalazło to miejsce w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, które w szczególności nie odnosiło się do faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Taka ocena dokonana przez organ I instancji nie może być uznana za prawidłową i prawnie wiążącą". Z powyższego, nader ogólnikowego, stanowiska organu odwoławczego nie wynika w sposób jednoznaczny, czy organ formułuje zastrzeżenia co do zakresu ustalonych w sprawie istotnych okoliczności, czy też co do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanej przez organ pierwszej instancji. Przy założeniu, że chodzi o pierwszą z wymienionych sytuacji, organ odwoławczy nie może poprzestać na nakazaniu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego bez wskazania konkretnych czynności dowodowych, które miałyby być w sprawie wykonane i okoliczności, które wymagają udowodnienia. Jeżeli organ odwoławczy dostrzegł brak przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu w sprawie, to powinien wskazać te okoliczności i formułując zalecenia dla organu pierwszej instancji dać temu wyraz poprzez precyzyjne określenie rodzaju i sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego, w zakresie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmując natomiast, że zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczą (niewłaściwej) oceny okoliczności faktycznych sprawy przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy winien skorzystać z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Podkreślenia wymaga, że w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż "uwzględniając istniejące okoliczności faktyczne i stanowisko organu II instancji przyjęto ocenę zasadności odmowy wymeldowania Pani M. P. ze spornego budynku (...)". W sytuacji zatem, gdy organ - w następstwie przeprowadzenia w sprawie niniejszej uzupełniającego postępowania dowodowego -dochodzi do przekonania co do zasadności odmiennego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje prawnego uzasadnienia. Ponadto, jak już powyżej wskazano, w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy, ani w jakikolwiek sposób narzucać organowi pierwszej instancji treści rozstrzygnięcia. W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę. Zauważyć bowiem należy, że odpowiedź na skargę, która ze swej istoty powinna zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi, nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45). Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda [...] uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku.