IV SA/Wa 679/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska,, sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi "C." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. II. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. III. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "C." Sp. z o.o. w W. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 679/04 UZASADNIENIE Po rozpatrzeniu wniosku "T." Sp. z o. o. z siedzibą w W., Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2004r. ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach i garażami podziemnymi na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] położoną przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Od powyższej decyzji wpłynęło odwołanie C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W odwołaniu wskazano, iż realizacja inwestycji w oparciu o postanowienia zaskarżonej decyzji naruszałaby słuszny interes C. Sp. z o.o. ponieważ inwestycja realizowana przez C. sąsiaduje z planowaną inwestycją od strony wschodniej i południowo-wschodniej, zachodzi zatem duże prawdopodobieństwo, iż zespół budynków, który powstanie w oparciu o zaskarżone warunki zabudowy stanie w sprzeczności z wymogami dotyczącymi odległości wznoszenia tzw. budynków przesłaniających (§13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7.04.2004r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wniosek T. Sp. z o. o. o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 19 września 2003r., wobec czego w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Z dniem 1 stycznia 2004r. obowiązujący na terenie objętym wnioskiem Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...].09.1992r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]), na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił swa moc. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy), i tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym " Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. " W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach i garażami podziemnymi na terenie działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W. uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie tym, że spełnione zostały wszystkie - wskazane w dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przesłanki. Ocena spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium Odwoławcze podało w uzasadnieniu swojej decyzji, że w rozpatrywanej sprawie została dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dokument ten załączony jest do akt przedmiotowej sprawy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wokół działki, której dotyczy wniosek wyznaczony został obszar analizowany i na nim została przeprowadzona analiza cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej, w skali określonej przepisami, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 metrów. Wyniki analizy w postaci tekstowej i graficznej stanowią załącznik do zaskarżonej decyzji. Z dokonanej analizy wynika, iż działki sąsiednie w odległości ok. 50 m dostępne z tej samej drogi publicznej (zgodnie z art. 2 pkt 14 przez dostęp do drogi publicznej rozumie się m. in. dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną) zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (co wynika z części graficznej przedmiotowej analizy). Nadto, § 1 rozporządzenia określa "(...) sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalenia: - linii zabudowy; - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; - szerokości elewacji frontowej; - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; - geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). " Wszystkie te elementy wynikające z § 1 rozporządzenia określa zaskarżona decyzja, co więcej elementy te zawiera również analiza w części opisowej. Ponadto, jak wynika z treści zapisu pkt 2.1 zaskarżonej decyzji wzdłuż ul. [...] wysokość niższej części planowanego obiektu należy dostosować do wysokości sąsiedniego budynku tzn. ok. 58m, tj. budynku będącego w trakcie realizacji na terenie działki nr ew. [...]. Wobec tak ustalonych okoliczności zarzuty podnoszone w odwołaniu nie mogły być uwzględnione. Wyrażane przez C. Sp. z o.o. obawy, że planowany budynek ograniczy dostęp światła dziennego do działki sąsiedniej są zdaniem Kolegium Odwoławczego przedwczesne, bowiem zagwarantowanie ochrony interesów osób trzecich w tej mierze należy do etapu opracowania i zatwierdzania projektu budowlanego w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do wymogu określonego w pkt 2 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, iż działka nr ew. [...], na której planowana jest inwestycja położona jest przy do drodze publicznej tj. ul. [...] (bezpośrednie sąsiedztwo), jak wynika z załączonego do akt sprawy wypisu z ewidencji gruntów działka nr ew. [...] (ul. [...]) stanowi drogę będącą własnością Skarbu Państwa, we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Dojazd powinien być zapewniony od ul. [...] z wykorzystaniem jezdni lokalnej realizowanej w ramach budowy budynku na działce sąsiedniej, nie dopuszcza się realizacji dodatkowego wjazdu na działkę od ul. [...]. Uzgodnienia dokonane w toku postępowania m. in. z zarządcą drogi i wskazane w treści zaskarżonej decyzji winny być uwzględnione przez inwestora. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, iż kwestia dotycząca służebności nie należy do postępowania administracyjnego i stąd nie jest możliwe rozstrzygnięcie tej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, zaś właściwą jest droga postępowania przed sądem powszechnym. W zakresie wymogów określonych w pkt 3 art. 61 ust. 1 ustawy organ wskazał, iż przez działkę nr ew. [...] przebiegają przyłącza wodno - kanalizacyjne i elektryczne oraz kolektor ogólnospławny przecinający w poprzek teren inwestycji. Planowaną inwestycję będzie można przyłączyć do miejskiej sieci inżynieryjnej na warunkach uzgodnionych z poszczególnymi gestorami sieci, istniejące uzbrojenie terenu jest zatem wystarczające dla projektowanej inwestycji. Jak ustalono, teren, na którym planowane jest przedmiotowe zamierzenie budowlane stanowi teren rekreacjgno-wypoczynkowy (wypis z ewidencji gruntów), nie wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie Kolegium Odwoławczego decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy spełniła wymagania ustawowe bowiem określa przesłanki wskazane w dyspozycji art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Stwierdzono, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i powołał właściwą podstawę prawną do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2004r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) na skutek błędnego przyjęcia przez organ, że sąsiednia działka nr [...] znajdująca się w użytkowaniu wieczystym skarżącego jest działką zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Strona skarżąca podkreśliła, że działka nr [...] w chwili wydania zaskarżonej decyzji była działką niezabudowaną, co potwierdza wypis z księgi wieczystej [...], z którego wynika, że działka nr [...] jest działką niezabudowaną. Skarżąca podniosła również, że poważne wątpliwości budzi prawidłowość analizy cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem została ona sporządzona w oparciu o błędne lub nieprawdziwe dane. Podniesiono także, że realizacja planowanego budynku ograniczy dopływ światła do nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej nastąpiło takie naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Tymczasem w niniejszej sprawie podjęte przez organy obu instancji rozstrzygnięcia, w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym budzą poważne wątpliwości. Nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny i w oparciu o konkretne dowody, czy działka nr [...] sąsiednia w stosunku do działki nr [...], na której planowana jest inwestycja budowlana jest działką zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działające w sprawie organy obu instancji, nie wykazały, że taka sytuacja istotnie miała miejsce. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że teren planowanej inwestycji tj. działka nr [...] od strony północnej graniczy z ulicą [...], od strony wschodniej bezpośrednie sąsiedztwo stanowią: ulica [...], tereny zielone, wyjścia i urządzenia techniczne [...] oraz dojazdy do wiaduktu ul. [...], od strony południowej: tereny i obiekty zajezdni autobusowej przy ul. [...], zaś od strony zachodniej – teren niezabudowany, na którym realizowana jest inwestycja polegająca na budowie zespołu mieszkaniowo-usługowego o wysokości 7 kondygnacji od strony południowej i 17 kondygnacji od strony północnej, w pierzei ul. [...]. W taki sam sposób określono stan istniejący terenu inwestycji i jego otoczenia w decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy (pkt 1.1 decyzji). Natomiast w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego podano, że z dokonanej analizy wynika, iż działki sąsiednie w odległości ok. 50 m dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Powyższe stwierdzenie, nie znajduje jednak potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W zaskarżonej decyzji (tak jak w decyzji organu I instancji) nie określono, która z sąsiednich działek dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów, cech i wskaźników zabudowy terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że jedyną zabudowaną działką sąsiednią w stosunku do działki nr [...] jest działka granicząca z nią od strony południowej, na której znajdują się obiekty zajezdni autobusowej przy ul. [...]. Trudno jednak uznać, aby ten rodzaj zabudowy umożliwiał określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – w sytuacji, gdy nową zabudowę ma stanowić budynek mieszkalny wielorodzinny o pow. ok. 44.000 m2 i wysokości do 75 m. Wobec treści przepisu 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy administracji obu instancji powinny były dokonać ustalenia, czy co najmniej jedna działka sąsiednia (w stosunku do działki nr [...]), dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Bez dokonania jednoznacznych ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie zaistniała pozytywna przesłanka dla ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ administracji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).