IV SA/Wa 68/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z [...] grudnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów oddala skargę. Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Minister Klimatu (dalej: organ), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] (dalej: skarżący), od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2020r., znak: [...], orzekającej o: 1) zamknięciu z urzędu składowiska odpadów poprodukcyjnych, powstałych w wyniku działalności zlikwidowanych [...] Zakładów Przemysłu [...] "[...]" w [...], w wyrobisku poeksploatacyjnym wapieni "[...]" w [...], gm. [...], zlokalizowanego na działce [...], na warunkach określonych tą decyzją; 2) zobowiązaniu Burmistrza [...] do wykonania obowiązków rekultywacyjnych ww. składowiska odpadów, zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 r. znak: [...], zobowiązał [...] Zakłady Przemysłu [...] "[...]" w [...] jako głównego użytkownika wysypiska odpadów w miejscowości [...], z ostatecznym terminem wykonania obowiązku do końca 1975 r., do m.in.: 1. ogrodzenia terenu wysypiska oraz obsadzenia go żywopłotem i drzewami wysokimi do końca 1975 r., 2. rozplantowywania odpadów i przykrywania ich codziennie materiałem izolacyjnym, 3. sprawowania całodobowego nadzoru nad wysypiskiem,  4. przystąpienia do rekultywacji tej części wysypiska, która jest już wykorzystana, Decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. znak: [...] Naczelnik Miasta i Gminy [...] ustalił, na wniosek [...] Zakładów Przemysłu [...] "[...]" w [...], dla gruntów przekształconych na skutek eksploatacji kopalin, położonych we wsi [...] i obejmujących działkę [...] o pow. 6,24 ha, leśny kierunek zagospodarowania gruntów z przeznaczeniem lasu na cele produkcji surowca drzewnego. Wskazano, iż obowiązek rekultywacji gruntów spoczywa na [...] Zakładach Przemysłu [...] "[...]" wraz z poniesieniem kosztów. Po zakończeniu rekultywacji grunt podlega zwrotowi Administracji Lasów Państwowych. W dniu [...] stycznia 1978 r. Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego zezwolił na czasowe wyłączenie z państwowego gospodarstwa leśnego i nieodpłatne przekazanie na rzecz [...] Zakładów Przemysłu [...] "[...]" przedmiotowej działki z przeznaczeniem na składowanie odpadów produkcyjnych. W decyzji znak: [...] wskazano, iż nabywca gruntów własnym kosztem i staraniem dokona rekultywacji gruntów w sposób umożliwiający ich zalesienie oraz dokona zwrotu terenu do Nadleśnictwa w terminie do dnia 31 grudnia 1997 r. Na podstawie powyższej decyzji działka nr [...] została wydana przedsiębiorstwu protokołem zdawczo odbiorczym z dnia [...] grudnia 1978 r. Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 1983 r. znak: [...] Wojewoda [...] ustalił [...] Zakładom Przemysłu [...] "[...]" miejsce i warunki realizacji inwestycji obejmującej realizację wysypiska odpadów poprodukcyjnych. [...] Zakłady Przemysłu [...] "[...]" zostały przekształcone w spółkę akcyjną [...] S.A. [...] S.A. została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] listopada 2006 r. w wyniku przeprowadzenia postępowania upadłościowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wystąpił do Marszałka Województwa [...] o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o zamknięciu przedmiotowego składowiska. Uzasadniając wniosek RDOŚ w [...] przywołał interpretację Ministra Środowiska wskazującą, iż pomimo, że składowisko "[...]" nie spełnia wymagań opisanych w obecnie obowiązującej ustawie o odpadach, to ze względu na czas powstania, charakter działalności prowadzonej na tym terenie przez spółkę [...] oraz normy zawarte w art. 36 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085), jest składowiskiem odpadów, do którego należy stosować przepisy dotyczące odpowiedzialności prowadzącego składowisko odpadów. Natomiast z uwagi na brak możliwości identyfikacji zarządzającego przedmiotowym składowiskiem, zastosowanie mają przepisy art. 149 ust. 2 ustawy o odpadach. W wyniku sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Burmistrzem [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. sygn. akt II OW 13/18 NSA orzekł wskazać Marszalka jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wygaśniecie decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] stycznia 1978 r. nie oznacza, iż pozostające na działce nr [...] odpady nie stanowią de facto składowiska odpadów. Na marginesie wskazano ponadto, iż wydanie decyzji o zamknięciu składowiska przez Marszałka będzie wymagało jej wykonania przez zarządzającego składowiskiem. Ponieważ w tej sprawie zarządzający nie istnieje a zatem zobowiązanym do wykonania takiej decyzji będzie zgodnie z art. 149 ust. 2 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na lokalizację składowiska odpadów. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Marszałek decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] orzekł o zamknięciu przedmiotowego składowiska wskazując w pkt. 1.6 jako podmiot zarządzający składowiskiem odpadów, tj. odpowiedzialny za wykonanie obowiązków wynikających z decyzji Państwowe Gospodarstwo Leśne, Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...]. Równocześnie, kierując się przepisem art. 148 ust. 4 ustawy o odpadach, Marszałek decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] zatwierdził instrukcję prowadzenia składowiska odpadów poprodukcyjnych oraz wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku. Strona odwołała się od powyższej decyzji, a po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] Minister Klimatu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Skarżącego o błędnym zaadresowaniu decyzji. Decyzję należało przekazać do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak uczestniczenia w postępowaniu wszystkich stron. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] Marszałek orzekł zamknąć z urzędu składowisko odpadów poprodukcyjnych, powstałe w wyniku działalności zlikwidowanych [...] Zakładów Przemysłu [...] "[...]" w [...], w wyrobisku poeksploatacyjnym wapieni "[...]" w [...], gm. [...], zlokalizowanym na działce nr [...], a do wykonania obowiązków określonych w decyzji wskazać na podstawie art. 149 ust. 2 ustawy o odpadach Burmistrza [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] Marszałek orzekł o zatwierdzeniu Burmistrzowi [...] instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpiecznie i obojętne "[...]" w [...], zlokalizowanego na działce o nr [...], obręb [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz [...] pismem z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] zarzucając rozstrzygnięciu: - naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 149 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zarządzającego składowiskiem nie można zidentyfikować, a w konsekwencji błędne uznanie Burmistrza [...] za zobowiązanego do wykonania decyzji będącej przedmiotem odwołania, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkującego błędnym ustaleniem, że zarządzającego składowiskiem odpadów nie można zidentyfikować, a w konsekwencji błędne uznanie Burmistrza [...] za zobowiązanego do wykonania decyzji będącej przedmiotem odwołania, - brak określenia podmiotu zobowiązanego do poniesienia wydatków oraz źródła finansowania do zrealizowania obowiązków rekultywacji składowiska, - brak wzięcia pod uwagę, iż przedsięwzięcie polegające na rekultywacji składowiska odpadów, na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.), w zw. z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), przed wydaniem decyzji o zamknięciu składowiska odpadów wraz z decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, albowiem z uwagi na powyższe, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Marszałka jest dotknięte rażącym naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego albo stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Klimatu i Środowiska zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący Burmistrz [...] wnosząc do tut. Sądu skargę na w/w decyzję Ministra Klimatu i zarzucając jej: 1) naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 149 ust. 2 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zarządzającego składowiskiem odpadów nie można zidentyfikować, a w konsekwencji błędne uznanie Burmistrza [...] za zobowiązanego do wykonania decyzji będącej przedmiotem odwołania i niniejszego zaskarżenia, 2) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkującego błędnym ustaleniem, że zarządzającego składowiskiem odpadów nie można zidentyfikować, a w konsekwencji błędne uznanie Burmistrza [...] za zobowiązanego do wykonania decyzji będącej przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Minister nie dostrzegł, że organ I instancji nie określił w swojej decyzji podmiotu zobowiązanego do poniesienia wydatków ani źródła środków finansowych do zrealizowania obowiązków rekultywacyjnych ww. składowiska odpadów. Ponadto w ocenie skarżącego organ nie zauważył, że Marszalek Województwa [...] wydając decyzję nie wziął pod uwagę, że przedsięwzięcie polegające na rekultywacji składowiska odpadów, na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.), w związku z art. § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), przed wydaniem decyzji o zamknięciu składowiska odpadów wraz z decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku skargi. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...]., która to również doprowadziła do wnioski że decyzja ta odpowiada prawu. Zaskarżona decyzja dotyczy składowiska odpadów poprodukcyjnych powstałego w wyniku działania [...] Zakładów Przemysłu [...] "[...]" w [...] (później [...] S.A.). Zebrana w sprawie dokumentacja wskazuje, iż podmiot ten eksploatował składowisko od co najmniej 1971 r. do końca 1997 r,., a następnie podejmował próby zrekultywowania obiektu. Rekultywacja nie doszła jednak do skutku, a spółka [...] S.A. została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] listopada 2006 r. w wyniku zakończenia postępowania upadłościowego w dniu [...] lipca 2006 r., bez następcy prawnego. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują jednoznacznie, iż teren działki o nr [...] (wcześniej o numerach [...] oraz [...]) przeznaczony był na składowisko odpadów poprodukcyjnych, o czym świadczą decyzje Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. znak: [...]; Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] stycznia 1978 r. znak: [...] oraz Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1983 r. znak: [...]. Składowisko odpadów, które nie spełnia wymogów technicznych lub formalnych określonych w przepisach prawa, a zarządzający składowiskiem nie wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na jego zamknięcie podlega procedurze zamknięcia z urzędu opisanej w art. 148 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ sporządza ekspertyzę dotyczącą zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, a następnie na jej podstawie wydaje z urzędu decyzję o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz decyzję zatwierdzającą nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Należy zgodzić się z organem, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji zarządzającego składowiskiem i należy przyjąć, że składowisko jest zarządzane przez podmiot, który faktycznie prowadzi składowisko, niezależnie od jego praw do nieruchomości, na której ono się znajduje. Wskazuje na to art. 149 ust. 3 ustawy o odpadach wyraźnie rozgraniczający pojęcie władającego powierzchnią ziemi i zarządzającego składowiskiem odpadów. Zgodnie z art. 149 ust. 3, władający powierzchnią ziemi jest zobowiązany umożliwić wykonanie decyzji o zamknięciu składowiska lub jego części oraz o zatwierdzeniu nowej instrukcji. Zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala przyjąć, że by Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] spełniało przesłanki do uznania za zarządzającego składowiskiem "[...]". Z akt przedmiotowej sprawy jasno bowiem wynika, iż takim podmiotem były [...] Zakłady Przemysłu [...] "[...]" w [...] i ich następca prawny [...] S.A. Z uwagi jednak na zlikwidowanie spółki i brak jej następcy prawnego, w niniejszej sprawie – jak to słusznie uznał organ - zastosowanie znajduje art. 148 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym w przypadku gdy zarządzającego składowiskiem odpadów nie można zidentyfikować lub egzekucja okazała się bezskuteczna, obowiązanym do wykonania decyzji, o których mowa w ust. 1, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na lokalizację składowiska odpadów. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia twierdzenie, iż w miejsce zlikwidowanego podmiotu gospodarczego zarządzającym składowiskiem staje się władający powierzchnią ziemi, na której zlokalizowana jest instalacja. Zgodnie z art. 149 ust. 3 ustawy o odpadach władający powierzchnią ziemi jest obowiązany jedynie umożliwić wykonanie decyzji o zamknięciu składowiska opadów. Nie można także uznać, iż uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 Kpa. W ocenie Sądu organ słusznie uznał, że Marszałek Województwa [...] zebrał w pełni materiał dowodowy. Skarżący w żaden sposób nie wykazał w jakim zakresie materiał nie został zebrany i uwzględniony oraz w jakim zakresie te zarzucane braki miały wpływ na niekorzystne dla skarżącego rozstrzygniecie. W przedmiotowej sprawie nie można było również zastosować żądanego w skardze umorzenia postępowania, gdyż nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.