IV SA/Wa 682/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.),, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 czerwca 2006 sprawy ze skargi W. I., M. I. i H. I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego oddala skargę H. I., M. I. i W. I. 21 października 2005r. wnieśli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na dorsza, łososia i gatunki nielimitowane, na statek rybacki [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] stycznia 2006r. wydał H. I., M. I. i W. I. Specjalne Zezwolenie Połowowe Nr [...] na takie gatunki ryb - jak łosoś atlantycki i gatunki nielimitowane. Wymienieni nie zgadzając się z decyzją organu wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w wyniku rozpoznania powyższego wniosku - zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006r. utrzymał w mocy Specjalne Zezwolenie Połowowe z dnia [...] stycznia 2006r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wykonywanie rybołówstwa, w danym roku kalendarzowym w polskich obszarach morskich, wymaga uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego, które jest wydawane armatorowi na statek rybacki, na który wydano licencję połowową. Stosownie do art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004r. o rybołówstwie (Dz.U. nr 62, poz. 574, ze zm.) specjalne zezwolenie połowowe wydaje minister właściwy do spraw rolnictwa na wniosek armatora na statek rybacki. Specjalne zezwolenie połowowe zawiera między innymi kwotę połowową, jeżeli jest wymagana, przy czym określenie tej kwoty, następuje poprzez podział ogólnej kwoty połowowej, określonej w Rozporządzeniu Rady (WE) z dnia 22 grudnia 2005r. ustalającym możliwości połowowe i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych, mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2006r. (Dz. Urz. WE L 16/184 z 20 stycznia 2006r.). Następnie Minister właściwy do spraw rolnictwa na podstawie art. 17 powołanej ustawy o rybołówstwie, po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno - zawodowych rybaków, określa corocznie w drodze rozporządzenia sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce [...] i w Zatoce [...] oraz poza polskimi obszarami morskimi, mając na względzie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Zatem w dniu [...] grudnia 2005r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał takowe rozporządzenie na 2006r., które ogłoszono w Dzienniku Ustaw nr [...], pod poz. [...] w dniu [...] grudnia 2005r. W rozporządzeniu tym - na podstawie którego organ wydał Specjalne Zezwolenie Połowowe Nr [...] - unormowano m. in., iż podziału ogólnej kwoty połowowej: - łososia określonej dla Morza Bałtyckiego na statki rybackie, których armatorzy w 2005r. posiadali kwoty połowowe i prowadzili połowy łososia, dokonuje się, przyznając: 1) 6% - na statki rybackie o długości całkowitej mniejszej niż 10 m, bez dokonywania podziału na poszczególne statki rybackie; 2) 94% - do równego podziału na poszczególne statki rybackie o długości całkowitej wynoszącej co najmniej 10 m (§ 3 ust. 1). Kwota połowowa łososia odłowiona przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m nie może przekraczać limitu kwoty połowowej łososia przyznanej na statek rybacki o długości całkowitej wynoszącej co najmniej 10 m (§ 3 ust 2), - dorsza określonej dla Morza Bałtyckiego na statki rybackie, których armatorzy w 2005r. posiadali kwoty połowowe i prowadzili połowy dorsza, dokonuje się, przyznając: 1) 10% - na statki rybackie o długości całkowitej niniejszej niż 10 m, bez dokonywania podziału na poszczególne statki rybackie; 2) 90% - do podziału na statki rybackie w sposób określony w załączniku do rozporządzenia, przy czym podział ten dotyczy statków rybackich o długości całkowitej wynoszącej co najmniej 10 m (§ 4 ust. 1). Kwota połowowa dorsza odłowiona przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m nie może przekraczać limitu kwoty połowowej dorsza przyznanej na statek rybacki o długości całkowitej wynoszącej co najmniej 10 m i mniejszej niż 15 m (§ 4 ust 2). Nadto, organ zwrócił uwagę na tzw. historyczne prawa połowowe zdefiniowane w art. 2 pkt 3 oraz art. 19 ustawy o rybołówstwie. Według pierwszego z powołanych przepisów historyczne prawa połowowe to prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju, wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości, w określonym czasie. Natomiast zgodnie z art. 19 ustawy o rybołówstwie Minister właściwy do spraw rolnictwa, określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej, może uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów. Mając na względzie powyższe organ wydał skarżącym Specjalne Zezwolenie Połowowe na 2006r., na jednostkę rybacką [...], którym nie objęto limitu połowowego dorsza, jako że stosownie do § 4 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia odnoszącego się do statków rybackich o długości powyżej 15 m (taki posiadają strony), warunkiem przyznania kwoty połowowej dorsza było posiadanie kwot połowowych oraz prowadzenie przez armatorów jednostki rybackiej [...] połowów dorsza w roku 2005r. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż odwołujący się posiadali kwotę połowowa dorsza w 2005r., jednakże połowów dorsza w tym okresie nie prowadzili, tym samym nie spełnili warunków rozporządzenia. H. I., M. I. i W. I. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji - jako naruszającej prawo. Skarżący podali, iż wymieniona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja "wydana w pierwszej instancji", odpowiada brzmieniu przepisów rozporządzenia (o którym mowa wyżej), jednak rozporządzenie to oraz odnośne przepisy ustawy o rybołówstwie są sprzeczne z Konstytucją. Zdaniem stron sprzeczne z Konstytucją jest już samo wydanie rzeczonego rozporządzenia dopiero w dniu 23 grudnia 2005r. i chociaż ustawa nie stoi temu na przeszkodzie, to wobec wydania rozporządzenia z takim opóźnieniem, nie należało uwzględniać art. 19, który tylko pozwala Ministrowi na uwzględnienie historycznych praw połowowych, a nie nakazuje ich uwzględnienie. Artykuł 17 i 19 ustawy o rybołówstwie, pozostające w odpowiednim związku z art. 2 pkt 3 ustawy, są rażąco sprzeczne z art. 92 Konstytucji, albowiem upoważnienie z art. 17 ustawy nie jest szczegółowe i brak w ustawie właściwych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Lakoniczność tej ustawowej regulacji sprawia, iż treść rozporządzenia pozostawiono całkowitemu uznaniu Ministra. Skarżący wskazali także na fakt, iż przyznaną kwotę połowową dorsza na rok 2005 przekazali innym armatorom, albowiem rozporządzenie obowiązujące na rok 2005 utwierdzało ich w przekonaniu, że wyzbycie się tej kwoty połowowej nie niweczy możliwości uzyskania kwoty połowowej na rok 2006r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi co do niekonstytucyjności przepisów cytowanego rozporządzenia, jak i art. 2 pkt 3, art. 17, art. 19 ustawy o rybołówstwie, stwierdził iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Podstawą wydania rozporządzenia jest upoważnienie zawarte w ustawie. Takie upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być konkretne, musi wskazywać organ właściwy do jego wydania, zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie, poza który nie można wykraczać. Upoważnienie do wydania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2005r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2006r. zawiera się w art. 17 ustawy o rybołówstwie. Ponadto, art. 19 ww ustawy daje ministrowi możliwość uwzględnienia, w rozporządzeniu określającym sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej, historycznych praw połowowych poszczególnych armatorów, które definiuje art. 2 pkt 3 przedmiotowej ustawy. Z takiego uprawnienia skorzystał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i określił w § 3 ust. 1 oraz w § 4 ust. 1 jak dokonuje się podziału ogólnej kwoty połowowej. Organ zauważył, iż o zgodności przepisów ustawy i aktów wykonawczych z Konstytucją RP, może rozstrzygnąć tylko Trybunał Konstytucyjny. Skład orzekający sądu powszechnego lub administracyjnego może jedynie dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją i zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. nr 102, poz. 643, ze zm.), gdy poweźmie uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu może przedstawić Trybunałowi stosowne pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przez sądem. Zdaniem organu, skarżący władny jest samoistnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. O ile organowi wiadomo, stosowna skarga do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niezgodności ustawy o rybołówstwie oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2006r., w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie została wniesiona. W związku z tym, dopóki Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie o niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją to stosowanie tych przepisów jest legalne i zgodne z prawem. W kwestii terminu wydania omawianego rozporządzenia organ podniósł, iż przed wydaniem rozporządzenia zostały przeprowadzone szerokie konsultacje społeczne z organizacjami zrzeszającymi rybaków. Nie można więc zgodzić się z zarzutem, że rozporządzenie było zaskoczeniem dla rybaków i nie wiedzieli, że jednym z warunków uzyskania kwot połowowych dorsza będzie prowadzenie połowów w 2005r. Jednocześnie podkreślił, iż strona uzyskaną kwotę połowową dorsza na 2005r. sprzedała innym armatorom. W konkluzji organ zwrócił uwagę na cel wprowadzenia ograniczenia w postaci historycznych praw połowowych, jakim była chęć osiągnięcia stabilizacji ekonomicznej polskich rybaków i uprzywilejowanie tych rybaków, którzy wykonują w sposób efektywny swoją działalność połowową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006r. nie narusza prawa. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004r. o rybołówstwie (Dz.U. nr 62, poz.574, ze zm.) wykonywanie rybołówstwa morskiego w danym roku kalendarzowym wymaga uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego, które wydaje minister właściwy do spraw rolnictwa, na połowy w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce [...] i w Zatoce [...] oraz poza polskimi obszarami morskimi. Minister ów po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowych rybaków - stosownie do art. 17 ustawy o rybołówstwie, określa corocznie, w drodze rozporządzenia, sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych, o których mowa w art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy, mając na uwadze ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej Minister może uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów (art. 19 ustawy o rybołówstwie). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - na podstawie wskazanej wyżej delegacji ustawowej - wydał w dniu [...] grudnia 2005r. rozporządzenie w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2006r. (Dz.U. nr [...], poz. [...]). Rozporządzenie to reguluje zasady podziału ogólnej kwoty połowowej łososia (§ 3), dorsza (§ 4) oraz gładzicy, szprota i śledzia (§ 6). W oparciu o przedstawioną regulację skarżącym udzielono specjalnego zezwolenia połowowego, którym nie objęto dorsza. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, odnoszącego się do statków rybackich o długości całkowitej wynoszącej co najmniej 10 m (taki posiadają skarżący), warunkiem przyznania kwoty połowowej dorsza było posiadanie w 2005r. kwoty połowowej dorsza i prowadzenie jego połowów. Z przedstawionego stanu sprawy niewątpliwie wynika, iż skarżący wskazanych w rozporządzeniu warunków nie spełnili. W tej sytuacji orzeczenie organu należało uznać za zgodne z prawem. Odnośnie zarzutu niekonstytucyjności przepisów ustawy o rybołówstwie i rozporządzenia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2006r. należy stwierdzić, iż co do zasady orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji RP). Skład orzekający sądu powszechnego lub administracyjnego może dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją w ten sposób, iż powziąwszy uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu może przedstawić Trybunałowi stosowne pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz.U. nr 102, poz. 643, ze zm., art. 193 Konstytucji RP). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie powziął uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z przepisami Konstytucji RP przepisów ustawy i rozporządzenia, o których mowa wyżej, które winny spowodować wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu nie ma również dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż delegacja do wydania rozporządzenia zawarta w art. 17 ustawy o rybołówstwie pozostaje w sprzeczności z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie takie winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Delegacja do wydania rozporządzenia zawarta w art. 17 w zw. z art. 19 ustawy o rybołówstwie warunki te spełnia. Określa ona bowiem zarówno organ właściwy do wydania rozporządzenia (ministra właściwego do spraw rolnictwa), zakres spraw przekazanych do uregulowania (sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych, o których mowa w art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy), jak i wytyczne dotyczące treści aktu (obowiązek uwzględnienia ochrony i racjonalnego wykorzystania żywych zasobów morza, możliwość uwzględnienia historycznego prawa połowowego poszczególnych armatorów). Należy wskazać, iż co do zasady wytyczne zawarte w delacji nie mogą zastępować uregulowań aktu wykonawczego, w przeciwnym razie nie byłoby racjonalnych przesłanek do ustalania obowiązku jego wydawania. Organowi wydającemu rozporządzenie musi zatem przysługiwać pewna swoboda co do uszczegółowiania instrumentów mających służyć wykonaniu ustawy. Nadto nie może budzić wątpliwości co do konstytucyjności przepisów ustawy o rybołówstwie także fakt, iż nie określała ona terminu na wydanie rozporządzenia wykonawczego przez co w świetle jej przepisów dopuszczalne było wydanie tego rozporządzenia dopiero na kilka dni przed rozpoczęciem się roku połowowego. Podkreślić bowiem należy, iż zarówno późne wydanie rozporządzenia, jak i będące jego następstwem przesunięcie procedury w przedmiocie wydawania zezwoleń na okres po rozpoczęciu roku połowowego w żadnym stopniu nie uniemożliwiło adresatom tych zezwoleń ich skonsumowania w trakcie roku połowowego. Zauważyć należy także, iż Rozporządzenie Rady (WE) ustalające wielkości dopuszczalne połowów na 2006r. i inne związane z nim warunki dla niektórych zasobów rybnych, stosowane na wodach terytorialnych Wspólnoty, oraz w odniesieniu do statków wspólnotowych na wodach, gdzie wymagane są ograniczenia połowowe wydano dopiero w dniu 22 grudnia 2005r. Rozporządzeniem tym ustalono ogólną kwotę połowową przyznaną Polsce. Niezależnie jednak od faktu, iż Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie wskazanym w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym skarżący - jak słusznie podniósł organ - może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.