IV SA/Wa 683/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie, działającego z upoważnienia Prezydenta W., [...] Konserwatora Zabytków, którym uzgodniono projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - realizacja garażu podziemnego na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. [...]. W orzeczeniu wskazano, iż uzgodnienie wynika z treści art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej ustawa o planowaniu), a dokonano go pod warunkiem wykonania ekspertyzy geotechnicznej w zakresie stabilności skarpy i budynków zlokalizowanych przy ul. [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, iż kompetencje do dokonywania uzgodnień dla organu ochrony zabytków ([...] Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta W., któremu powierzono zadania wojewódzkiego konserwatora zabytków) wynikają z faktu, iż obiekt jest planowany w zabytkowym obszarze "W. - historyczny zespół miasta z [...] i W." uznanym za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Wskazano, iż przy orzekaniu bierze się pod uwagę takie względy jak wpływ inwestycji na układ przestrzenny chronionego obszaru miasta. Sposób realizacji zabudowy musi być podporządkowany wspólnym wymaganiom ogólnym i ograniczeniom swobody projektowania, zgodnie z przyjętymi regułami konserwatorskimi. Ocena konserwatorska zależy od zharmonizowania zabudowy z sąsiednią historyczną oraz poszanowania istniejących wartości przestrzeni historycznej. Organ orzeka, czy planowane prace są dopuszczalne tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego krajobrazu. W projekcie decyzji wskazano, iż planowana jest budowa garażu podziemnego, przy czym rzędne tarasu utworzonego nad garażem oraz rzędne murów oporowych ograniczających garaż nie mogą być wyższe niż rzędne stanu obecnego w tych samych punktach. Z kolei przy realizacji palowanej obudowy dźwigu samochodowego i schodów p-poż. należy dążyć do zminimalizowania ingerencji w otaczającą przestrzeń mając na uwadze sąsiedztwo obiektów 2 Sygn. akt IV SA/Wa 683/08 zabytkowych i zieleni parkowej. W ocenie organu odwoławczego zakres planowanych działań inwestycyjnych jest dopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia. Podzielił bowiem stanowisko organu I. instancji, iż przedmiotowe prace nie wpłyną negatywnie na walory historyczne zespołu architektonicznego objętego ochroną. Wskazano, iż skarpa warszawska (gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie) jest obiektem krajobrazowym i kulturowym o szczególnej wartości i wymaga ochrony polegającej na racjonalnych zasadach jej zagospodarowania, niezagrażających jej stabilności i niekolidujących z jej wartościami architektonicznymi, przestrzennymi i historycznymi. Wprowadzono w związku z tym wymaganie sporządzenia ekspertyzy geotechnicznej. Podnoszone w zażaleniach inne kwestie nie dotyczą aspektów konserwatorskich. Skargę na postanowienie Ministra wniosła, składająca wcześniej zażalenie, wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] (skarga wspólnoty mieszkaniowej ul. [...] zarejestrowana pod tą samą sygnaturą została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 31 lipca 2009 r.). W skardze sformułowano następujące zarzuty: naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe wyjaśnienie sprawy oraz prawa strony, co do wypowiedzenia się do zebranych dowodów (art. 7, 77 §. 1 i art. 81 K.p.a.). pominięcie kwestii, iż uzgodnienie powinno nastąpić dopiero po wykonaniu ekspertyzy geotechnicznej, nie uwzględnienie ustaleń poczynionych w trakcie oględzin w dniu 9 listopada 2007 r. - jak wynika z pisma urzędu konserwatora z dnia 27 listopada 2007 r. ustalono wówczas, iż mur biegnący wzdłuż działek nr ew. [...] - [...] jest prawdopodobnie pozostałością po budynku istniejącym w tym miejscu do lI wojny światowej; odcinek muru na długości działki nr ew. [...] jest rozebrany, natomiast przebiegający na odcinku działki nr ew. [...] jest wybrzuszony; podczas prac na terenie działki nr ew. [...] odsłonięto fragmenty ścian i sklepień piwnicznych nieznanej starej budowli, które dotąd były ukryte pod ziemią, należy się liczyć, że za istniejącymi jeszcze pozostałymi fragmentami muru granicznego znajdują się ukryte w ziemi inne resztki starych budowli, 3 Sygn. akt IV SA/Wa 683/08 pominięcie treści opinii mgr inż. A. K. z listopada 2007 roku, z której wynika, iż nie należy obciążać górnego poziomu terenu wzdłuż muru granicznego - ekspertyza ta, zdaniem skarżących wyklucza budowę garaży, W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Jednocześnie Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżone orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu. Zakres kwestii, jakie powinny podlegać rozważeniu przez organ administracji, na etapie uzgodnienia, jest determinowany właściwością organu jak i kwestiami przesadzanymi w ramach postępowania w związku, z którym dokonywane jest uzgodnienie Kompetencje konserwatora zabytków wynikają z regulacji ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), która wskazuje dobra objęte ochroną konserwatorską, jak i aktu objęcia ochroną, z którego treści wynika, obowiązek dokonania uzgodnienia z organem konserwatorskim, a więc zajęcia przez niego stanowiska w niniejszej sprawie. W danym przypadku, organ administracji w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wnikliwie opisał dobra chronione, z uwagi, na które dokonuje się uzgodnień, oraz cel jego dokonania, stąd ich ponowne przytaczanie jest zbędne. Jednak ogólne stwierdzenia nie zostały odniesione do konkretnych uwarunkowań sprawy, w szczególności do kwestii podniesionych w zażaleniach, inicjujących postępowanie przed organem II. instancji. Przedmiotem uzgodnienia było wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie objętym ochroną konserwatorską z uwagi na szczególne walory architektoniczne i historyczne (pomnik historii). Przedmiotem uzgodnienia była realizacja garażu podziemnego, a więc przedsięwzięcia, które ze swej istoty generalnie nie powoduje ingerencji w przestrzeń. 4 Sygn. akt IV SA/Wa 683/08 Pominięto, iż w kwestiach pozostających w zakresie niniejszego postępowania, w zażaleniach zawracano uwagę na następujące konkretne zagadnienia: "bunkier dźwigu" plus klatka schodowa, stanowiące elementy naziemne garażu, zasłonią perspektywę od [...] i [...] na unikalny widok ocalałego z pożogi wojennej Pałacu [...] (zażalenie wspólnoty przy ul. [...]); dźwig zasłoniłby widok na zabytkowy plac [...], który obecnie jest widoczny nawet z ul. [...] (zażalenie wspólnoty przy ul. [...]), protestowano przeciw rozbiórce muru oporowego, który na długim odcinku jest ścianą po zabytkowych budynkach, na co wskazują pozostałości gotyckich okien; przed wojna znajdowały się tam od strony ul. [...] kamienice i budynki klasztorne (zażalenie wspólnoty przy ul. [...]). Organ odwoławczy w istocie w ogóle nie odniósł się konkretnie do zarzutów w tym zakresie, nie dokonując stosownej oceny w zakresie swojej właściwości. Należy podkreślić, iż organ I. instancji uzgodnił projekt decyzji, która nie wskazywała jakichkolwiek warunków odnośnie miejsca lokalizacji elementów ingerujących w chroniony krajobraz (dźwig i klatka schodowa) i ustalającą tylko nieliczne wymagania, co do formy tych obiektów. Wskazane w projekcie decyzji wymagania mają w części charakter ogólny (dążenie do ograniczenia ingerencji w przestrzeń), część zaś ich jest bardziej szczegółowa (wyznaczenie gabarytów, jako minimalnych wynikającej z wymagań technicznych dla tego rodzaju obiektów, płaski dach), przy czym zakreślenie tych ostatnich nie zostało w ogóle odnotowane przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia. Określone w projekcie decyzji wymagania stanowią w części wyłącznie powtórzenie ogólnych norm artykułowanych w przepisach powszechnie obowiązujących, w części zaś są wybiórcze (wyłącznie kwestia maksymalnej wielkości i kształtu dachu), przy czym nie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, aby te ostatnie podlegały ocenie organu odwoławczego. Brak jest wobec tego wystarczających podstaw do uznania, iż rozważano, czy stanowią one stosowną konkretyzację obowiązków ciążących na inwestorze w ramach ochrony cennego architektonicznie kompleksu zabudowy (pomnik historii). Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do kwestii, czy lokalizacja pluwanego przedsięwzięcia, ingerującego w przestrzeń o szczególnych walorach, jest dopuszczalna, a jeśli tak, to czy pozostanie bez wpływu na chronione dobra architektoniczne nie zależnie od 5 Sygn. akt IV SA/Wa 683/08 konkretnego miejsca jego realizacji i formy (poza kwestiami przesądzonymi), czy też jest konieczne ustalenie określonych dodatkowych wymagań, czego nie dostrzeżono na etapie postępowania przed organem I. instancji, uzgadniając projekt decyzji. Stanowi to o naruszeniu przepisów postępowania w kontekście właściwego wyjaśnienia sprawy, w odniesieniu do kwestii pozostających w kompetencji organu, i uzasadnienia orzeczenia (art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 wzw. z art. 126 K.p.a.). Analogicznie, organ administracji pozostawił poza sferą swoich rozważań kwestie ingerencji w mur oporowy, który w ocenie strony ma walor zabytkowy, Konstancje Strony może potwierdzać treść załączonego do skargi pisma urzędu konserwatorskiego z dnia 27 listopada 2007 r. Jak można wnosić, okoliczności podnoszone w piśmie nie były znane organowi odwoławczemu, który z kolei nie podejmował ze swej strony żadnych czynności, w celu dokonania ustaleń we własnym zakresie. Pomimo podniesienia sygnalizowanych kwestii w zażaleniu, organ w żaden sposób nie odniósł się do sprawy, nie wskazując: w pierwszym rzędzie, czy według jego oceny przedsięwzięcie będzie się wiązać z destrukcją muru oporowego bądź jego przesłonięciem, czy mur ten jest obiektem, którego ochrona jest zasadna (np. z punktu widzenia jego znaczenia jako waloru krajobrazowego obszaru objętego ochroną), w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania - czy proponowane rozwiązania są dopuszczalne z uwagi na ochronę dóbr w kwestii, których właściwy jest konserwator zabytków. Także w tym przypadku, wobec nie zajęcia stanowiska w tej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, brak jest podstaw do uznania, iż sprawa została wyjaśniona w wystarczającym stopniu (naruszenie, art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 wzw. z art. 126 K.p.a.). Trafnie ocenił natomiast organ odwoławczy, iż pozostałe, podnoszone w zażaleniach kwestie, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Zagadnienia: utraty miejsca parkingowego dla okolicznych mieszkańców, uciążliwości spalin, braku dostępu światła, ograniczenia możliwości dojazdu służb ratowniczych do budynków, nie celowości realizacji przedsięwzięcia (istnienie alternatywnego parkingu) pozostają poza sferą zadań organu konserwatorskiego. Zajmowanie więc stanowiska w tym zakresie nie należy do jego kompetencji. Z kolei, kwestie domniemanych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia (zły stan muru oporowego itp.) nie są 6 Sygn. akt IV SA/Wa 683/08 przedmiotem rozważań na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdzie rozstrzygane są kwestie wiążące się z ochroną ładu przestrzennego (w tym kwestie walorów architektonicznych zabytkowych zespołów zabudowy). Podnoszone zagadnienia mogą być rozważane na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenia na budowę, gdy przedkładane będą przez niego konkretne rozwiązania techniczne, w tym mające służyć pełnemu zabezpieczeniu obiektów sąsiednich. Mając na względnie powyższe uwarunkowania, zasadne są wyłącznie zarzuty skargi, w zakresie w jakim podniesiono, iż rozstrzygnięcie, którym utrzymano w mocy postanowienie w przedmiocie uzgodnienia, zapadło bez właściwego wyjaśnienia sprawy w kwestii możliwości realizacji przedsięwzięcia oraz, o ile jest to możliwe, ustalenia stosownych warunków jego realizacji, w kontekście kwestii związanych z ładem przestrzennym i ingerencji w dobra chronione z punktu widzenia konserwatorskiego. Natomiast, jak wskazano wcześniej, nie mogą być skutecznie podnoszone na tym etapie postępowania (w przedmiocie lokalizacji) zarzuty dotyczące domniemanych zagrożeń, jakie mogą się wiązać z inwestycją - bezpieczeństwo budynków, muru, skarpy itp. Wobec tego nie trafny jest zarzut jakoby przed wydaniem uzgodnienia konieczne było sporządzenie ekspertyzy geotechnicznej, czy domniemana sprzeczność realizacji przedsięwzięcia z ekspertyzą z listopada 2007. Na obecnym etapie rozważane są wyłącznie kwestie dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia w kontekście przedmiotu postępowania głównego (w ramach którego wystąpiono o uzgodnienie) a więc z punktu widzenia kwestii związanych z ładem przestrzennym (art. 4 ust, 2 ustawy o planowaniu). O ile na dalszym etapie procesu inwestycyjnego okaże się, iż realizacja przedsięwzięcia nie jest możliwa, gdyż w projekcie budowlanym nie zaproponowano stosownych środków technicznych, które będą gwarantować bezpieczeństwo obiektów sąsiednich wnioskodawca nie uzyska wymaganego na podstawie przepisów odrębnych pozwolenia na budowę. Przy rozeznaniu potencjalnych zagrożeń może być pomocna m.in. ekspertyza geotechniczna, której sporządzenie będzie wymagane w związku z warunkami uzgodnienia. Gdy chodzi o zarzut uniemożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, nie został on wystarczająco uzasadniony, a Sąd z urzędu nie dostrzegł istotnych uchybień w tym zakresie. 7 Sygn. akt IV SA/Wa 683/08 Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. 8 Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy orzeknie, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.