IV SA/Wa 684/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski,, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez armatora statku rybackiego [...] T. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania specjalnego zezwolenia połowowego na połowy na rok 2006, utrzymał w mocy specjalne zezwolenie połowowe z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] wydane T. B. na statek rybacki [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż specjalne zezwolenie połowowe wydano na podstawie art.16 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. nr 62, poz.574) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r. (Dz.U. nr 283, poz.2837). Określenie kwoty połowowej następuje poprzez podział ogólnej kwoty połowowej określonej w Rozporządzeniu Rady ( WE ) nr 52/2006 z dnia 22 grudnia 2005 r. ustalającego możliwości połowowe i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych, mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2006 r. ( Dz. Urz. WE L 16/184 z 20.01.2006 ) przez ministra właściwego do spraw rolnictwa na podstawie art. 17 ustawy o rybołówstwie po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowej rybaków. W/w rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w § 4 reguluje zasady podziału ogólnej kwoty połowowej dorsza na statki rybackie o długości powyżej 15 metrów ( taki posiada T. B. ) których armatorzy w 2005 r. posiadali kwoty połowowe dorsza i prowadzili jego połowy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uwzględnił historycznych praw połowowych do połowów dorsza w 2006 r. którego definicję i warunki zastosowania określa art. 2 pkt 3 oraz art. 19 ustawy o rybołówstwie. Odwołujący się nie spełnił warunków do przyznania wskazanej wyżej kwoty albowiem mimo posiadania kwoty połowowej dorsza na 2005 r. połowów nie prowadził. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. B., zwany dalej skarżącym, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji przyznał, iż zarówno ta decyzja jak i decyzja utrzymana nią w mocy odpowiadają brzmieniu odnośnych przepisów ustawy o rybołówstwie i rozporządzenia jednakże przepisy te są sprzeczne z konstytucją. Treść art. 17 w związku z art. 19 i art. 2 pkt 3 ustawy pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 92 Konstytucji ( upoważnienie z art. 17 ustawy nie jest szczegółowe i brak jest właściwych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia ) Lakoniczność regulacji pozwala Ministrowi na zupełną dowolność w konkretyzowaniu treści rozporządzenia. Nadto sprzeczne z Konstytucją jest wydanie przedmiotowego rozporządzenia dopiero w dniu 23 grudnia 2005 r., i to o innej treści niż poprzedzające to rozporządzenie z 2004 r. na rok 2005 co zdaniem skarżącego zaprzecza zdrowemu rozsądkowi. Nadto dodał, iż miał przyznaną kwotę połowową dorsza na rok 2005 którą przekazał innemu armatorowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów niekonstytucyjności ustawy organ stwierdził, iż zgodnie z art.92 ust.1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy w niej wskazane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie do wydania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r. zawiera art. 17 ustawy o rybołówstwie, a art. 19 cyt. ustawy daje możliwość uwzględnienia historycznych praw połowowych poszczególnych armatorów, które definiuje art. 2 pkt 3 ustawy. Organ wskazał także, iż o niezgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego może orzec wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Sądy mogą jedynie dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją jedynie w ten sposób, iż powziąwszy uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu mogą przedstawić Trybunałowi stosowne pytanie prawne. O ile orzeczenie takie nie zapadanie w odniesieniu do ustawy o rybołówstwie stosowanie jej przepisów jest legalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymane nią w mocy specjalne zezwolenie połowowe z dnia [...] stycznia 2005 r. nie naruszają prawa. Zgodnie z art.16 ust.1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz.574) wykonywanie rybołówstwa morskiego w danym roku kalendarzowym wymaga uzyskania specjalnego pozwolenia połowowego. Zgodnie z ustępem czwartym wskazanego wyżej artykułu specjalne zezwolenie połowowe wydaje - na połowy w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce [...] i w Zatoce [...] oraz poza polskimi obszarami morskimi - minister właściwy do spraw rolnictwa. Zgodnie z art. 17 ustawy minister właściwy do spraw rolnictwa, po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowych rybaków, określa corocznie, w drodze rozporządzenia, sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych, o których mowa w art.16 ust.4 pkt 1 ustawy, mając na uwadze ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Zgodnie z art.19 ustawy określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów. Na podstawie wskazanej wyżej delegacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu [...] grudnia 2005 r. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r. (Dz.U. nr [...], poz.[...]). Rozporządzenie to reguluje zasady podziału ogólnej kwoty połowowej łososia (§3), dorsza (§4) oraz gładzicy, szprota i śledzia (§6). Na podstawie powyższych przepisów skarżącemu udzielono zezwolenia połowowego, nie obejmującego dorsza. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 1 rozporządzenia, odnoszącego się do statków rybackich o długości powyżej 15 metrów (taki posiada skarżący), warunkiem przyznania kwoty połowowej dorsza jest łączne spełnienie dwóch przesłanek a mianowicie-posiadanie kwoty połowowej w 2005 r. i prowadzenie połowów dorsza. Jak wynika z akt sprawy wskazanych w rozporządzeniu warunków skarżący nie spełniał. Ustawodawca w art. 20 a pkt 1 w/w ustawy, dodanym przez art. 1 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. ( DZ. U. nr 96, poz 807 ) zmieniającej nin. ustawę z dniem 17 czerwca 2005 r., dopuszcza możliwość przekazywania w całości lub w części kwot połowowych określanych w specjalnym zezwoleniu połowowym innym armatorom oraz na inne statki rybackie tego samego armatora. Sposób postępowania w takiej sytuacji reguluje treść art. 20 a pkt 2 pkt 3 i 4 zgodnie z którym kwota połowowa może być przekazana jedynie na rzecz podmiotów, którym przyznano kwotę połowową na ten sam gatunek organizmów morskich, których dotyczy przekazanie. Ze stosownym wnioskiem do organu który wydał specjalne zezwolenie połowowe winien wystąpić armator zainteresowany przekazaniem a organ winien wyrazić zgodę. Wraz z wnioskiem o którym mowa składa się wniosek o zmianę specjalnych zezwoleń połowowych. W niniejszej sprawie skarżący uzyskaną kwotę połowową sprzedał. Celem wprowadzenia ograniczeń w postaci historycznych praw połowowych jest zaś chęć osiągnięcia stabilizacji ekonomicznej rybaków i uprzywilejowanie tych, którzy wykonują działalność połowową. Nietrafnym jest także w ocenie Sądu zarzut, iż wprowadzone dopiero w dniu [...] grudnia 2005 r. rozwiązanie prawne zaskoczyło rybaków naruszając ich prawo do swobodnego prowadzenia rybołówstwa albowiem w dniach 8 listopada 2005 r. i 9 grudnia 2005 r. a więc przed wprowadzeniem w/w rozporządzenia przeprowadzono konsultacje z organizacjami zrzeszającymi rybaków. W tej sytuacji orzeczenie organu należy uznać za zgodne z prawem. Odnośnie zarzutu niekonstytucyjności przepisów ustawy o rybołówstwie należy stwierdzić, iż co do zasady orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego (art.188 Konstytucji R.P). Skład orzekający sądu powszechnego lub administracyjnego może dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją w ten sposób, iż powziąwszy uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu może przedstawić Trybunałowi stosowne pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art.3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz.U. nr 102, poz. 643 ze zm.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził istnienia uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z przepisami Konstytucji R.P. przepisów ustawy o rybołówstwie wskazanych w skardze, które uzasadniałyby wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż delegacja do wydania rozporządzenia zawarta w art. 17 przedmiotowej ustawy pozostaje w sprzeczności z art. 92 ust.1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie takie winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Delegacja do wydania rozporządzenia zawarta w art. 17 w zw. z art. 19 ustawy o rybołówstwie warunki te spełnia. Określa ona bowiem zarówno organ właściwy do wydania rozporządzenia (ministra właściwego do spraw rolnictwa), zakres spraw przekazanych do uregulowania (sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych, o których mowa w art.16 ust.4 pkt 1 ustawy), jak i wytyczne dotyczące treści aktu (obowiązek uwzględnienia ochrony i racjonalnego wykorzystania żywych zasobów morza, możliwość uwzględnienia historycznego prawa połowowego poszczególnych armatorów). Należy wskazać, iż co do zasady wytyczne zawarte w delegacji nie mogą zastępować uregulowań aktu wykonawczego, w przeciwnym razie nie byłoby racjonalnych przesłanek do ustalania obowiązku jego wydawania. Organowi wydającemu rozporządzenie musi zatem przysługiwać pewna swoboda co do uszczegółowiania instrumentów mających służyć wykonaniu ustawy. Nie może budzić wątpliwości co do konstytucyjności przepisów ustawy o rybołówstwie fakt, iż nie określała ona terminu na wydanie rozporządzenia wykonawczego przez co w świetle jej przepisów dopuszczalne było wydanie tego rozporządzenia dopiero na kilka dni przed rozpoczęciem się roku połowowego. Podkreślić bowiem należy, iż zarówno późne wydanie rozporządzenia, jak i będące jego następstwem przesunięcie procedury w przedmiocie wydawania zezwoleń na okres po rozpoczęciu roku połowowego w żadnym stopniu nie uniemożliwiło adresatom tych zezwoleń ich skonsumowania w trakcie roku połowowego. Podkreślić należy także, iż Rozporządzenie Rady (WE) nr 52/2006 ustalające możliwości połowowe i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych, mających, zastosowanie do Morza Bałtyckiego na rok 2006 wydano dopiero w dniu 22 grudnia 2005 r. (Dz. Urz. WE L 16/184 z 20 stycznia 2006 r.). Rozporządzeniem tym ustalono ogólną kwotę połowową przyznaną Polsce. Niezależnie jednak od faktu, iż Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie wskazanym w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym skarżący może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust.1 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Reasumując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.