IV SA/Wa 684/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...); II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zjazdu z nieruchomości na teren ulicy [...] oraz niezbędnej infrastruktury, przewidzianej do realizacji na terenie działek o nr ew.: [...] oraz na fragmencie działki o nr ew. [...] z obr. [...], położonych przy ulicy [...] w W. Uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...] lutego 2006 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania J. M., Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Na wniosek M. i A. M. postępowanie w powyższym przedmiocie zostało wznowione postanowieniem SKO z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] lutego 2008 r. organ ten, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku M. i A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. W dniu [...] listopada 2007 r. M. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] września 2007 r. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. M. W., zwana dalej "skarżącą", wniosła o wznowienie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. SKO odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] lutego 2006 r. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenia sprawy, SKO utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. SKO podniosło, iż nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego. Zbieg uprawnień do weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie powinien mieć miejsca. Jest to sytuacja rodząca niekorzystne skutki, tak ze względu na zasady ekonomii postępowania organów państwa, jak i z uwagi na ochronę powagi rozstrzygnięć tych organów. Zasadę powyższą uznać należy za obowiązującą pomimo tego, iż nie wynika ona literalnie z brzmienia art.56 p.p.s.a., nakazującemu sądowi administracyjnemu zawieszenie postępowania sądowego w wypadku jeżeli wniesienie skargi nastąpiło po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania wskazanego niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. SKO podniosło, iż skarga p. M. wpłynęła do WSA w dniu [...] listopada 2007 r., natomiast wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...] listopada 2007 r. Wniosek o wznowienie został zatem złożony po wniesieniu skargi do WSA, co oznacza, w świetle wskazanych wyżej założeń, iż wznowienie postępowania jest prawnie niedopuszczalne. SKO nie podzieliło stanowiska skarżącej, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony już w dniu [...] listopada 2007 r., tj. z dniem nadania go na poczcie. Organ wskazał bowiem, iż zgodnie z art.61§3 k.p.a. w związku z art.147 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek skarżącej doręczony został SKO w dniu [...] listopada 2007 r., a więc po dniu [...] listopada 2007 r., tj. po dniu wpływu skargi do WSA. W skardze na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżąca podniosła, iż decyzja uniemożliwia jej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, dotyczącym jej interesu prawnego. Decyzja wydana została z naruszeniem art.145§1 pkt 4 k.p.a., obligującym organ administracji do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona tego postępowania nie brała udziału w tym postępowaniu bez własnej winy. Sam fakt niezawionowego przez stronę niebrania udziału w postępowaniu stwarza podstawę do wznowienia postępowania bez względu na to, czy nieuczestnictwo to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia lub spowodowało dla strony szkodę, czy też nie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 17 października 2008 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż właściwym działaniem organu winno było być zawieszenia postępowania z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a"). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie, podobnie jak i postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2007 r. wydano z naruszeniem art.97§1 pkt 4 k.p.a. Zgodzić należy się z SKO, iż organ nie może prowadzić postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub wznowienia postępowania po wniesieniu w tej samej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Słusznie wskazał organ, a stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz przedstawiciele doktryny, iż zasada ta obowiązuje pomimo tego, iż literalnie rzecz ujmując art.56 p.p.s.a. statuuje zakaz dwutorowości postępowania kontrolnego tylko w odniesieniu do postępowania sądowego ("W razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu"). Argumentem na rzecz szerszej interpretacji wskazanego wyżej przepisu jest oczywista konieczność zapobieżenia konkurencyjności postępowania administracyjnego oraz sądowego w zakresie oceny legalności tej samej decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, iż do takiej konkurencji - z racji wniesienia przez p. M. skargi na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2008 r. - doszłoby w niniejszej sprawie, gdyby organ postanowił o wznowieniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zakończonego decyzją SKO z dnia [...] lutego 2006 r. Wprawdzie skarżąca zażądała wznowienia postępowania zakończonego bezpośrednio decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., natomiast skarga p. M. dotyczy późniejszej decyzji SKO, wydanej w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., niemniej przedmiotem obu postępowań, tj. postępowania administracyjnego, które miałoby być wszczęte w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz postępowania sądowego wszczętego ze skargi na decyzję wydaną w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy byłaby ocena prawidłowości decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Zaszłaby tu zatem sytuacja, w której w tej samej sprawie rozstrzygałby zarówno sąd administracyjny, jak i organ administracji. Powyższy zbieg, tak jak to wskazano wcześniej, nie jest dopuszczalny. Zbyt daleko idzie jednakże rozumowanie SKO, iż zbieg ten daje podstawę do odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ustalająca warunki zabudowy. Wprawdzie niedopuszczalność wznowienia tego postępowania nie ulega wątpliwości, niemniej podkreślić należy, iż jest niedopuszczalność o charakterze tymczasowym nie zaś trwałym. W niniejszej sprawie należy zatem mówić o czasowej niedopuszczalności wznowienia postępowania przez organ administracji, trwającej do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania sądowego. Powyższe upoważnia do stwierdzenia, iż ocena przez Sąd legalności decyzji SKO zaskarżonej przez p. M. spełnia kryteria zagadnienia wstępnego w rozumieniu art.97§1 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] lutego 2006 r. Wskazany wyżej przepis zobowiązuje organ administracji - w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - do zawieszenia postępowania administracyjnego. W tej sytuacji uznać należy, iż SKO winno było zawiesić postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi p. M. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c oraz 200 p.p.s.a.