IV SA/Wa 685/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Zakładu G. z siedziba w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu składowania odpadów bez wymaganej decyzji - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. - zaskarżoną skargą przez Z. w K. (dalej w skrócie: Zakład) do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2010 r. wymierzającą Zakładowi opłatę za I półrocze 2010 r. w wysokości 116435 złotych z tytułu składowania odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowania odpadów w m. K. stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu przedłożonego przez Zakład oraz zobowiązującą Zakład do zapłaty w/w opłaty wraz z odsetkami. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] listopada 2010 r. Marszałek Województwa [...] wymierzył Zakładowi ww opłatę za I półrocze 2010 r. z tytułu składowania odpadów bez wymaganej decyzji oraz zobowiązał Zakład do zapłaty ustalonej opłaty wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż z wykazów informacji przesłanych przez stronę za lata 2007-2009 oraz za I półrocze 2010 r, na dzień 14 marca 2010 r. na składowisku odpadów w m. K. bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, umieszczono i składowano 228 Mg odpadów. Strona w załączniku nr 5 naliczyła opłatę podwyższoną tylko za masę odpadów umieszczonych na składowisku odpadów w m. K. w I półroczu 2010 r., czyli za 7,5 Mg. Natomiast nie naliczyła opłaty za składowanie odpadów w wysokości podstawowej za odpady umieszczone od 12 marca 2010 r. zgodnie z art 293 ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - dalej w skrócie: Poś, czyli za 2,5 Mg odpadów oraz przy naliczeniu opłaty podwyższonej nie uwzględniła 220,50 Mg odpadów, które w dniu 1 stycznia 201 Or. były na składowisku, a umieszczano je sukcesywnie w okresie od 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. Następnie organ podał, iż w dniach 12-16 kwietnia 2010 r. z przedmiotowego składowiska usunięto 275,48 Mg odpadów, dzięki czemu ustało naruszenie polegające na składowaniu odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. W związku z powyższym opłata za I półrocze 2010 r. z tytułu składowania odpadów bez wymaganej decyzji, przy uwzględnieniu stawki ustalonej w tabeli L (l.p. 1048 - niesegregowane, (zmieszane) odpady komunalne) obwieszczenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2010 na poziomie 104,20 zł/Mg oraz stawki opłaty podwyższonej wyliczonej przy uwzględnieniu współczynnika 0,05 na poziomie 5,21 zł/Mg, jak również z uwzględnieniem uiszczonej za ten okres opłaty w wysokości 5353 zł, wynieść powinna: 1) za składowanie 220,5 Mg w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 12 kwietnia 2010 r. (102 doby)-117178,11 zł, 2) za składowanie 2,5 Mg w okresie od 14 stycznia 2010 r. do 12 kwietnia 2010 r. (88 dób)-1146,20 zł, 3) za składowanie 2,5 Mg w okresie od 14 lutego 2010 r. do 12 kwietnia 2010 r. (57 dób) - 742,43 zł, 4) za składowanie 2,5 Mg w okresie od 14 marca 2010 r. do dnia 12 kwietnia 2010 r. (29 dób) - 638,23 zł, 5) za składowanie łącznie 399,8 Mg [z czego: 184,88 Mg w dniach 12-13 kwietnia 2010 r. (1 doba), 127,76 Mg w dniach 13-14 kwietnia 2010 r. (1 doba), 72,42 Mg w dniach 14-15 kwietnia 2010 r. (1 doba), 14,74 Mg w dniach 15-16 kwietnia (1 doba) oraz 2,5 Mg w dniu 14 marca 2010 r.] - łącznie 2082,96 zł, tj. łącznie 116.435 zł wraz z należnymi odsetkami od tej kwoty. Kolegium, na skutek wniesionego przez Zakład odwołania, podkreśliło iż stosownie do art 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243, ze zm.) pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów może być wydane po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Z powyższego wynika, iż - co do zasady - nie jest możliwe użytkowanie składowiska odpadów bez zatwierdzonej w odpowiednim trybie decyzji, tj. w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy o odpadach. Jednym ze skutków użytkowania składowiska odpadów bez zatwierdzonej instrukcji eksploatacji takiego składowiska jest przewidziana w art. 293 ust. 1 P.o.ś., konieczność zapłaty opłaty podwyższonej w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Zdaniem Kolegium, wysokość opłaty, wnoszonej w okresach półrocznych, ustalana jest od całości składowanych na danym składowisku odpadów, umieszczonych tam w okresie, w którym składowisko to nie posiadało opisanej wyżej instrukcji. Wysokość tej opłaty zależy - zgodnie z art. 274 ust. 5 P.o.ś. - od ilości i rodzaju składowanych odpadów oraz od czasu ich składowania. W sytuacji, gdy odpady są umieszczane na składowisku odpadów nie posiadającym zatwierdzonej instrukcji eksploatacji, dysponent składowiska zobowiązany jest do uiszczenia opłaty podwyższonej za każdy dzień składowania odpadów na tym wysypisku, bez względu na to, czy odpady te zostały na nim faktycznie umieszczone w okresie, którego dotyczy decyzja ustalająca wysokość opłaty, czy też zostały na nim umieszczone wcześniej i nadal się na nim znajdują. Obowiązek ten stanowi swego rodzaju sankcję za składowanie odpadów w miejscu, które do tego nie jest przeznaczone. Kolegium uznało zatem, że opłacie podwyższonej podlega składowanie wszystkich odpadów na składowisku prowadzonym przez Zakład w K., które były na nim składowane w dniu 1 stycznia 2010r., a umieszczone w okresie, w którym składowisko to nie posiadało zatwierdzonej instrukcji eksploatacji, tj. po 31 grudnia 2006 r., do czasu wybrania ich z owego składowiska (wybranie to następowało sukcesywnie w dniach 12-16 kwietnia 201 Or.). Dalej Kolegium wyjaśniło, iż fakt, iż część z obliczeń przedmiotowej opłaty została przedstawiona w załączniku do decyzji I instancji, nie może skutkować jej uchyleniem, albowiem nic nie stoi na przeszkodzie, by obliczenia takie zostały zawarte w takiej właśnie formie, zwłaszcza jeśli się zważy, że załącznik taki stanowi integralną część decyzji i został doręczony wraz z decyzją stronie postępowania. Niemniej Kolegium w swojej decyzji przedstawiło - jak wyżej - sposób obliczenia należnej od odwołującego się opłaty podwyższonej za pierwsze półrocze 2010 r. Nadto Kolegium stwierdziło, iż po pierwsze z powołanego w odwołaniu pisma Departamentu Opłat Środowiskowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z 9 stycznia 2009 r. Wyraźnie wynika, że "w przypadku, kiedy zarządzający składowiskiem odpadów składuje odpady bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów powinien ponieść opłatę podwyższoną, która stanowi iloczyn: masy odpadów, jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku, współczynnika przeliczeniowego 0,05 i ilości dób funkcjonowania składowiska bez decyzji"; po drugie niezależnie od treści przedmiotowego pisma, obowiązek wniesienia opłat podwyższonych, wynika z przepisów obowiązującego prawa; po trzecie punktem odniesienia dla ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty podwyższonej była nie ilość dób od momentu faktycznego umieszczenia odpadów na składowisku, oczywiście poza wyjątkiem dotyczącym odpadów umieszczonych w I półroczu 2010 r., lecz ilość dób faktycznego ich składowania w okresie, którego dotyczy decyzja I instancji, bez względu na to, kiedy zostały umieszczone na składowisku. Z. w K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. mający wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, tj. art. 293 ust. 1 P.o.ś. przez jego niewłaściwą interpretację. W uzasadnieniu skarżący przyznał, iż organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie w całości zamieścił w uzasadnieniu skarżonej decyzji wyliczenie należnej opłaty, z tym że z przedstawionego przez Kolegium wyliczenia nie sposób wyczytać skąd pojawiła się łączna ilość odpadów składowanych 399,8 Mg, skoro na dzień 1 stycznia 2010 r. organ przyjął stan składowanych odpadów w ilości 220,5 Mg, a w l półroczu złożono łącznie 7,5 Mg, czyli na dzień rozpoczęcia okresu rozliczeniowego i w trakcie jego trwania nie mogło być więcej odpadów niż suma 228 Mg. Brak stosownych wyjaśnień narusza, zdaniem Zakładu, wskazane wyżej przepisy prawa procesowego. Skarżący nie podzielił nadto dokonanej przez Kolegium wykładni przepisów ustawy P.o.ś. Powołując się na wyrok sądu administracyjnego z 3 lipca 2008r. (sygn. akt II SAM/a 670/07) Zakład wskazał, iż wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów (art. 274 ust. 5 P.o.ś). Z przepisu tego wynika, iż opłata za korzystanie ze środowiska jest podnoszona za składowanie określonej ilości odpadów tylko raz, z taką różnicą, że w sytuacji gdy podmiot korzystający ze środowiska posiada decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów zobowiązany jest uiścić za składowanie odpadów tzw. opłatę podstawową, natomiast jeśli podmiot nie posiada tej decyzji uiszcza opłatę podwyższoną (jej wysokość obliczana jest poprzez pomnożenie czasu składowania odpadów i współczynnika przeliczeniowego 0,05). Z art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1 i 297 Poś wynika, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, podmiot korzystający ze środowiska ponosi na podstawie art. 293 ust. 1 P.o.ś. tylko opłaty podwyższone w określonej w tym przepisie wysokości przy uwzględnieniu dob składowania określonej ilości odpadów umieszczonych na składowisku w danych okresie rozliczeniowym - aktualnie półrocznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2011 r. odpowiada prawu. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd bowiem następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym i zarzucanego w skardze art. 293 ust. 1 P.p.ś., jak i naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., również wskazanego w skardze w sposób dający podstawę do wyeliminowani w sposób dający podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podejmując rozważania dotyczące przedmiotu sprawy, pomimo że podstawę materialnoprawną podejmowanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, najpierw należy wyjść od regulacji art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Stosownie do przywołanej normy pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów może być wydane m. in. po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, którą zatwierdza właściwy organ administracji publicznej w drodze decyzji. Podmioty korzystające ze środowiska są obowiązane do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska (art. 275 P.o.ś.). Opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m. in. za składowanie odpadów (art. 273 ust. 1 pkt4 P.o.ś.). Podmiot korzystający ze środowiska, bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Do tego rodzaju podmiotów należy zaliczyć skarżącego, jako że okoliczność składowania odpadów przez Zakład bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów była w sprawie bezsporna. Za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, [...], opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania (art. 293 ust. 1 P.o.ś.). W obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 18 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 201 Or. (M.P. Nr 57, poz. 780) wydanym na podstawie art. 291 ust. 2 P.o.ś. ogłoszono m. in. jednostkowe stawki opłat za korzystanie ze środowiska, zawierając je w załączniku nr 2 do obwieszczenia. I tak w Tabeli L, zatytułowanej "Jednostkowe stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku" wskazano, iż jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie na składowisku odpadów rodzaju "niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych" o kodzie 20 03 01 (czyli tego rodzaju odpadów, które były składowane przez skarżącego) wynosi 104,20 zł (pozycja 1048 Tabeli L). Pomnożenie tej kwoty przez współczynnik wskazany w ustawie - 0,05 - daje dobową stawkę opłaty podwyższonej w wysokości 5,21 zł/Mg. Dalej wskazać należy, za organem i ustawą Prawo ochrony środowiska, iż wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów (art. 274 ust. 5 P.o.ś.). Oznacza to, iż podmiot korzystający ze środowiska, który posiada decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji odpadów ponosi opłatę za składowanie odpadów, którą - zgodnie z art. 297 P.p.o.ś. - ponosi się za umieszczenie odpadów. Wysokość tej opłata zależy tylko od dwóch czynników, tj. ilości i rodzaju odpadów. Natomiast podmiot korzystający ze środowiska, który składuje odpady, bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji, ponosi opłatę podwyższoną. Wysokość tej opłaty zależy już jednak od trzech czynników, mianowicie od: ilości składowanych odpadów, rodzaju składowanych odpadów (który też stanowi podstawę do ustalenia jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie na składowisku odpadów) i czasu składowania odpadów. W świetle powyższych regulacji opłata podwyższona to iloczyn trzech wielkości: ilości składowanych odpadów, stawki opłaty podwyższonej za dobę składowania odpadów (w sprawie to 5,21 zł/Mg) i ilości dób, przez które są składowane odpady. Przykładowo opłata podwyższona, biorąc za podstawę składowanie przez skarżącego odpadów w ilości 220,5 Mg w okresie od 1 stycznia do 12 kwietnia 2010r., czyli przez 102 doby, wyniesie 117178,11 zł (220,5 Mg x 5,21 x 102). W taki oto sposób organ wyliczył opłatę podwyższoną w zaskarżonej decyzji, prezentując to wyliczenie z rozbiciem na poszczególne okresy składowania odpadów w jej uzasadnieniu, co też przyznał skarżący. Wątpliwości skarżącego wzbudziła jedna wielkość, mianowicie 399,8 Mg - łączna ilość odpadów składowanych, jako że na dzień 1 stycznia 201 Or. organ przyjął stan składowanych odpadów w ilości 250,5 Mg, a w I półroczu złożono łącznie 7,5 Mg, czyli na dzień rozpoczęcia okresu obliczeniowego i w trakcie jego trwania - zdaniem skarżącego - nie mogło być więcej opadów niż suma 228 Mg. W ocenie Sądu nie można się jednak zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż z wyliczenia organu odwoławczego, przedstawionego w zaskarżonej decyzji, nie można wyczytać, skąd pojawiła się ta "łączna ilość odpadów składowanych 399,8 Mg". W decyzji z [...] lutego 2011r. wyraźnie bowiem podano, iż na tę ilość odpadów złożyła się ilość odpadów składowanych jeszcze na składowisku w dniach 12-16 kwietnia 2010r., ale wywożonych z tego składowiska sukcesywnie do 16 kwietnia 2010r., za składowanie których wyliczono opłatę podwyższoną w wysokości 2082,96 zł. Wszystko to dowodzi, iż zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić wydania jej z naruszeniem art. 107 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a., bowiem w jej uzasadnieniu organ zaprezentował sposób wyliczenia należnej opłaty, jak również art. 293 ust. 1 P.o.ś., gdyż organ zinterpretował ów przepis i zastosował w sposób odpowiadający przedstawionym wyżej wywodom. Z kolei w kontekście treści skargi wskazać jeszcze należy, iż Sąd po pierwsze zgadza się z organem (i tak też w zaskarżonej decyzji uznano), iż wysokość opłaty podwyższonej, wnoszonej w okresach półrocznych, ustalana jest od całości składowanych odpadów. Umieszczenie odpadów na składowisku, na które podmiot korzystający ze środowiska nie uzyskał decyzji zatwierdzającej instrukcję składowania odpadów, rodzi obowiązek ponoszenia przez wymieniony podmiot opłaty podwyższonej za każdą dobę składowania określonej ilości odpadów. Chodzi tu więc zarówno o odpady umieszczone na składowisku przed okresem, który obejmuje decyzja (jak w sprawie), z racji tego, że w momencie rozpoczęcia danego okresu (półrocznego) odpady nadal się na nim znajdują w określonej ilości, jaki i odpady, które zostaną na składowisku umieszczone w okresie półrocznym, którego dotyczy decyzja wymierzająca nieuiszczoną w wymaganej wysokości opłatę podwyższoną i za czas ich składowania; po drugie wskazać należy, iż podgląd prezentowany w wyroku sądu administracyjnego - który cytuje skarżący w skardze i podziela - jest w zasadzie zbieżny z poglądem przedstawionym przez organ w decyzji z [...] lutego 2011r. i w powyższych rozważaniach Sądu. Niemniej należy zauważyć, iż orzeczenie to zostało wydane 3 lipca 2008r., czyli przed zmianą ustawy Prawo ochrony środowiska, wprowadzoną ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 10.28.145) z dniem 12 marca 2010 r. Wówczas bowiem przez art 2 pkt 3 lit b ustawy zmieniającej do art. 293 dodano ustęp 7, który obecnie stanowi, iż opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Co oznacza, iż od momentu wejścia w życie tej zmiany, opłata podwyższona nie jest już jedyną opłatą, jaką zobowiązany jest ponieść podmiot korzystający ze środowiska składujący odpady bez stosownej decyzji. Dlatego też w wydanych decyzjach prawidłowo podano, iż dla ilości 2,5 Mg odpadów należy naliczyć już tzw. opłatę podstawową za umieszczenie odpadów na składowisku w dniu 14 marca 2010r. Podsumowując stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona decyzja z [...] lutego 2011 r. odpowiada prawu, zatem przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze. Oznacza to również, iż Sąd nie dopatrzył się uchybień, które byłby obowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.