IV SA/Wa 685/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi H. N. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego H. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. decyzją z [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2007 r., nr 124, poz. 859), nałożył na skarżącego – H. N. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł (dalej odpowiednio: kara pieniężna). Skarżący wnioskiem z 27 sierpnia 2009 r. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o rozłożenie płatności kary pieniężnej na raty. Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w oparciu o art. 42 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 401 ust. 13c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przekazał wniosek skarżącego w trybie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a.", Zarządowi Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Następnie, pismem z 22 lipca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] kwietnia 2010 r., bowiem uznał, że rozłożenie na raty płatności kary pieniężnej nałożonej na skarżącego, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, 158 § 1 oraz art. 126 K.p.a. w zw. z art.8 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007r. Nr 44, poz. 287 ze zm.), stwierdził nieważność postanowienia z [...] kwietnia 2010 r. uzasadniając to w sposób następujący: - ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie reguluje kwestii rozkładania na raty tego rodzaju kar pieniężnych, - w ustawie Prawo ochrony środowiska brak właściwych przepisów, które w zakresie nakładania kar pieniężnych odsyłałyby do przepisów innych ustaw, co wyklucza możliwość zastosowania do sytuacji skarżącego przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, na którą powołał się Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z [...] kwietnia 2010 r., - jakkolwiek środki wpłacane z tytułu tego rodzaju kar pieniężnych przekazywane są przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zwanego dalej: "Funduszem", jednakże zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz.1240 ze zm.), na raty może być rozłożona jedynie spłata należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, a to wyklucza objęcie tym dobrodziejstwem kary pieniężnej wymierzonej skarżącemu w drodze władczego rozstrzygnięcia organu administracji; środki finansowe należne Funduszowi z tytułu kar pieniężnych nie stanowią niepodatkowych należności budżetowych; skoro zaś Fundusz ma kompetencje do rozkładania na raty płatności z tytułu należności cywilnoprawnych oraz niepodatkowych należności budżetowych, a brak jest podstaw dla domniemywania kompetencji Funduszu w zakresie szerszym, niż ten, należy uznać, że rozkładanie na raty należności z tytułu spłat kar pieniężnych tego rodzaju, co kara nałożona na skarżącego, wykracza poza zakres działania Funduszu; tym samym należało uznać przekazanie Zarządowi Funduszu, wniosku, który złożył skarżący, za pozbawione podstawy prawnej. Pełnomocnik skarżącego w zażaleniu z 1 sierpnia 2012 r. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2012 r. podniósł, że przekazanie Zarządowi Funduszu wniosku skarżącego z 27 sierpnia 2009 r. było skuteczne, co czyni je nieodwracalnym; stanowisko zajęte przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska godzi w zasadę prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz w wymóg jednolitości poglądów wyrażanych w rozstrzygnięciach organów administracji tyczących tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych oraz przy wskazaniu tej samej podstawy prawnej. Postanowieniem z [...] lutego 2013 r. wydanym na skutek rozpoznania zażalenia pełnomocnika skarżącego, powołując się na art. 144, 138 § 1 pkt 1, 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, 158 § 1 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 3a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lipca 2012 r. uzasadniając to następująco: - zgodnie z art. 401 ust. 7 pkt 12 ustawy Prawo ochrony środowiska, wpływy z tytułu tego rodzaju kar pieniężnych stanowią przychody Funduszu, który zgodnie z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych z 2009 r., jest zaliczany do sektora finansów publicznych, zatem gospodarkę finansową Funduszu regulują przepisy tej ustawy, w tym art. 55, który pozwala na rozkładanie na raty należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadającym organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym; skoro zaś kara pieniężna została nałożona na skarżącego w drodze decyzji administracyjnej i nie ma charakteru należności o charakterze cywilnoprawnym, ani charakteru niepodatkowej należności budżetowej, zatem czynność rozłożenia spłaty przedmiotowej kary na raty wykracza poza kompetencje Funduszu, - przepisy art. 42 ust. 4 pkt 3 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. oraz art. 401 ust. 13c ustawy Prawo ochrony środowiska, o które oparto postanowienie z [...] kwietnia 2010 r., utraciły moc obowiązującą przed dniem wydania postanowienia; - w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska powyższa argumentacja nie pozwala, na uznanie, jak chce pełnomocnik skarżącego, że postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. było zgodne z obowiązującymi w dniu jego wydania przepisami prawa; ponadto w dniu wydania postanowienia (a także w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska), brak było przepisów wskazujących tryb rozłożenia na raty płatności kary pieniężnej. Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska całokształt powyższych okoliczności nakazywał uznać, że postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. o przekazaniu wniosku skarżącego Zarządowi Funduszu zostało wydane bez wymaganej podstawy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, któremu zarzucił obrazę art. 6, 7, 8, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podnosząc to, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2010 r. zostało wydane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu rozstrzygnięcia, oraz doszło do skutecznego przekazania wniosku do organu właściwego w sprawie, w związku z czym nie można cofać skutków prawnych takiego przekazania. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na obowiązek organów administracji, które winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, a przy tym wobec wymogu jednolitości poglądów wyrażanych w rozstrzygnięciach tyczących tego samego adresata, w takich samych stanach faktycznych, przy wskazaniu tej samej podstawy prawnej, zmieniając poglądy bez bliższego uzasadnienia zmiany, organy administracji naruszają prawo. Główny Inspektor Ochrony Środowiska naruszył przy tym zasadę ochrony obywatela działającego w przekonaniu, że odnoszące się doń czynności organów Państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. Skarżący wniósł również o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć przesłanki jej uwzględnienia mają charakter wyłącznie procesowy – brak właściwego uzasadnienia, które w pełnym świetle ukazałoby istotny całokształt okoliczności sprawy – w danym przypadku formalne. Na wstępie należy zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego jest środkiem o charakterze nadzwyczajnym. Główny Inspektor Ochrony Środowiska powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazujący dwie przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia: brak podstawy prawnej (pkt 2 in princ.) oraz rażące naruszenie prawa (pkt 2 in fine), przy tym w uzasadnieniach obu rozstrzygnięć Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jako wadę postanowienia z [...] kwietnia 2010 r. przywołano brak podstawy prawnej. W ocenie Sądu, dla przyjęcia przez organ administracji stwierdzający nieważność, że konkretne rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą, o której mowa w przywołanym przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., konieczne jest wykazanie w uzasadnieniu w sposób wyczerpujący, że owo rozstrzygnięcie dotknięte jest taką właśnie wadą. Organ administracji trafnie zauważył, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. w oparciu o nieobowiązujące już w dniu rozstrzygnięcia przepisy ustawy o finansach publicznych z 2005 r. oraz ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednakże, w ocenie Sądu, w świetle art. 107 § 3 K.p.a., Główny Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązany był nie tylko stwierdzić, że zastosowane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska powyższe przepisy w dniu wydania postanowienia z [...] kwietnia 2010 r. nie obowiązywały, ale nadto, że regulacja, o którą oparł się organ administracji w postanowieniu z [...] kwietnia 2010 r., pozostawała w sprzeczności z obowiązującym wówczas porządkiem prawnym. Wskazać należy na wstępie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, że postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. wydane zostało bez podstawy prawnej. Podstawę prawną na dzień orzekania stanowił art. 65 § 1 K.p.a., gdzie wskazywano, że organ administracji przekazuje sprawę w drodze postanowienia. Stąd ocena, czy postanowienie wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dotknięte jest wadą nieważności może być rozważana w kontekście jego wadliwości tylko pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie rozważania organu zawarte w zaskarżonym akcie nie są wyczerpujące. Trafnie zauważa organ, że regulacja zawarta w art. 55 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. nie może stanowić podstawy rozłożenia na raty, czy też odroczenia spłaty należności z tytułu kary pieniężnej, jednak organ administracji winien był dokonać pełnej analizy obowiązujących regulacji. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę choćby na art. 60 tej ustawy, w którym in specie wskazane zostały dochody budżetu państwa stanowiące środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Ustawa zawiera kompleks regulacji dotyczących ich rozkładania na raty, bądź odraczania płatności. Z kolei sam fakt przywołania przez organ nie obowiązujących przepisów prawnych, jako podstawy orzekania, nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Tego rodzaju wadliwość będzie miała miejsce tylko w sytuacji, gdy orzeczenie pozostawać będzie co do meritum w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi na dzień orzekania regulacjami. Tak więc konieczna jest wstępna analiza pełnego stanu prawnego, aby na jego tle możliwe było ustalenie, czy określone orzeczenie jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością. Postulatowi temu nie uczyniono zadość uzasadniając zaskarżone orzeczenie. Wskazano na fakt nie obowiązywania pewnych regulacji oraz przywołano jeden z przepisów obowiązujących i konstatując (trafnie), że nie będzie miał w sprawie zastosowania. Sąd nie może zastąpić organu, wobec braku wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie (analiza uwarunkowań formalnych - stanu prawnego), gdyż w danym przypadku prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), przed sądową kontrolą legalności decyzji. W tej sytuacji powyżej wskazane uchybienie, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a", obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd przy tym nie rozpoznawał sprawy co do jej meritum. Nie rozstrzygnął tego, czy postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. dotknięte jest wadą nieważności. Celem bowiem postępowania sądowo-administracyjnego nie jest, jak wskazano, wkraczanie przez sąd administracyjny w kompetencje organu administracji publicznej i jego zastępowanie poprzez ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1525/12), lecz sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a). Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, orzekł jak w pkt I sentencji. Zgodnie z art. 152 zdanie pierwsze P.p.s.a., w myśl którego w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., w myśl którego (odpowiednio) w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżone postanowienie, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw – tu zwrot kosztów uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi, Sąd orzekł, jak w pkt III sentencji.