IV SA/Wa 686/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2011 roku nr [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu wniosku E. G. i G. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia [...] maja 2011 r. E. G. i G. G. wniosły, powołując art. 156 Kpa, o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2000 r. o nałożeniu obowiązków na G. G., tj. przywrócenie swobodnego przepływu wód w rowie odwadniającym i na A. M., tj. odtworzenie sadzawki na działce nr ewidencyjny nr [...]. Decyzji Wójta Gminy M. wnioskodawczynie zarzuciły naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. E. G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 Kpa. W uzasadnieniu wyjaśniła, że przedmiotowa decyzja narusza § 28, 29, 12 i 126 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2000r., uznając upływ 10-letniego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji z tytułu istnienia przesłanki z art. 156 1 pkt 7 k.p.a. oraz brak rażącego naruszenia prawa, o którym nowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. E. G. i G. G. wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu nie powołały się na uchybienia wydanej przez Kolegium decyzji lecz na fakt, iż organ pierwszej instancji błędnie w 2000 r. przyjął, że współwłaścicielem działki nr [...] jest A. G. i tym samym błędnie również na niego nałożył decyzją z dnia [...] listopada 2000r. obowiązki. W rzeczywistości zaś zgodnie z załączonym do wniosku postanowieniem z dnia [...] grudnia 1999 r. (sygn. akt [...]) Sądu Rejonowego w M. w dniu wydania spornej decyzji A. G. nie był współwłaścicielem działki Nr [...]. Strony wskazały również, że w tym samym dniu, tj. [...] listopada 2000 r. w powiązaniu z zaskarżoną decyzją została wydana decyzja nakładająca na J. D. obowiązek wybudowania szamba, która do dnia dzisiejszego nie została wykonana. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium podniosło, co następuje. Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] na podstawie art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) nałożył na G. G. i A. G. oraz na A. M. obowiązek wykonania określonych działań w celu zapobieżenia naruszania stosunków wodnych na gruncie. O stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiły E. G. i G. G., wskazując jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa, tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W decyzji Kolegium z dnia [...] października 2011 r. wyjaśniono, że z uwagi na treść art. 156 § 2 Kpa wniosek nie może być rozpatrzony w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7k.p.a. Decyzja została bowiem doręczona stronom w dniu [...] grudnia 2000 r., natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został nadany w urzędzie pocztowym w dniu [...] maja 2011 r., tj. po upływie 10-letniego terminu. Dalej Kolegium wyjaśniło, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności z tytułu rażącego naruszenia prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strony nie zakwestionowały takiego rozstrzygnięcia. Powołały się natomiast na nową przesłankę, tj. stwierdzenie nieważności decyzji z powodu skierowania przedmiotowej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Na dowód przedłożyły postanowienie Sądu Rejonowego w M. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] grudnia 1999 r. (sygn. akt [...]), z którego wynika, że wskutek zniesienia współwłasności właścicielem działki nr [...], położonej we wsi M., gm. M. jest wyłącznie G. G. Jednakże zgodnie z informacją z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę M. według stanu na dzień [...] listopada 2000 r., a więc w toku prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji, działka nr ewid. [...] znajdowała się we współwłasności A. G. /udział 1/2/ i G. G. /udział 1/2/. Ewidencja gruntów i budynków stanowi podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki państwowej i gospodarki gruntami. Tym samym stanowiła podstawę do ustalenia stron postępowania prowadzonego w oparciu o ustawę - Prawo wodne. Dalej Kolegium wyjaśniło różnice pomiędzy postępowaniem nieważnościowym i postępowaniem o wznowienie postępowania. Wskazana zaś przez wnioskodawczynie wada, tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji (postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 1999 r. sygn., akt [...]), nie znanych organowi, który wydał decyzję ma charakter wady proceduralnej, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i dlatego też strony winny wnioskować o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. W skardze do sądu administracyjnego E. G. i G. G. podniosły, że w dniu wydania decyzji przez Wójta Gminy M. A. G. nie był już współwłaścicielem działki [...]. Tymczasem złożone przez niego zeznania doprowadziły do wydania błędnej i niezgodnej z prawem decyzji. Dalej skarżące zwróciły uwagę, że na wykonanie decyzji był termin jednego miesiąca od daty jej otrzymania. A. M. do dnia dzisiejszego nie wykopał sadzawki, ani nie wykonał urządzeń zbierających wodę spełniających funkcję sadzawki. A. M. nie dość, że nie wykonał nałożonej na niego decyzji, to do tego na jego działce funkcjonuje oczyszczalnia ścieków, która została wykonana i podłączona do wykonanych przez skarżące rur, położonych na ich działce, skierowanych do pobliskiej rzeki w celu odprowadzania wód opadowych. W przepisach prawa istnieje zakaz odprowadzania wód opadowych do przydrożnych rowów w związku z powyższym, przedmiotowa decyzja, która nakazywała odprowadzić wody opadowe do przydrożnego rowu posiada wadę prawną i powinna zostać już dawno temu uchylona. Skarżące dalej wskazują, że na ich działkę spływają wody stanowiące szambo od A. M. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć argumentacja przedstawiona w niej nie mogła mieć znaczenia dla treści wyroku. Instytucja stwierdzenia nieważności, w trybie której została wydana zaskarżona decyzja, stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k. p. a.). Przepis art. 156 § 1 kpa przewiduje kilka przesłanek, których zaistnienie wymaga stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu, ewentualnie stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2kpa). Składając wniosek o stwierdzenie nieważności w przedmiotowej sprawie E. G. i G. G. powołały dwie podstawy nieważnościowe wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. Kolegium tymczasem w swojej pierwszej decyzji mylnie podało (str. 3 uzasadnienia decyzji), że wnioskujące ubiegając się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2000r. podały także przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. regulujący kwestię wydania decyzji przez organ niewłaściwy. W tym miejscu należy stwierdzić, że organ administracji nie jest związany zakresem wniosku strony żądającej stwierdzenia nieważności. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie takie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że jeśli organ widzi potrzebę zbadania decyzji administracyjnej pod kątem przesłanki, której strona nie wskazała, nie ma żadnych przeszkód procesowych, aby objął zakresem tego postępowania tę właśnie przesłankę. Jednocześnie odnośnie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że wobec upływu okresu 10 lat od doręczenia decyzji Wójta Gminy M. nie stwierdza się jej nieważności. Na takim stwierdzeniu zakończyło swoje rozważania odnośnie art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a., co należy uznać za naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W istocie przepis art. 156 § 2 k.p.a. statuuje okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności, jedną z nich jest upływ lat 10, nie mniej jednak przyjęta w art. 156 § 2 k.p.a. nie oznacza, że organ na tym kończy postępowanie. Mianowicie organ nadzoru ma obowiązek ustalenia, czy rozważana wada wystąpiła przy wydaniu ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, czy też nie. Jeżeli postępowanie potwierdzi, że rozstrzygnięcie Wójta Gminy M. dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. wówczas Kolegium winno stosownie do brzmienia przepisu art. 158 § 2 k.p.a. wydać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji Wójta Gminy M. z naruszeniem prawa i wskazać z jakiego powodu, pomimo zaistnienia wady, nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności. Tym powodem w niniejszej sprawie byłby właśnie upływ lat 10 od dnia doręczenia decyzji. Tymczasem Kolegium przy wydaniu pierwszej decyzji z dnia [...] października 2011r. nie przeprowadziło postępowania co do istnienia wskazanych w art.156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. podstaw nieważności. Natomiast odnośnie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przeprowadziło analizę zastosowanych przepisów prawa i doszło do wniosku, że przy wydaniu przez Wójta Gminy M. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Strona składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że Wójt błędnie przyjął, że A. G. był współwłaścicielem działki nr [...] w 2000 r. Stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 1999r., które załączono do wniosku, A. G. nie był już podmiotem uprawnionym do działki. Dalej skarżąca podniosła, że tego samego dnia tj. [...] listopada 2000r. została wydana odrębna decyzja nakładająca na J. D. obowiązek wybudowania szamba, która do dnia dzisiejszego nie została wykonana. Kolegium ponownie rozpoznając sprawę odniosło się jedynie do kwestii podniesionych w środku zaskarżenia i stwierdziło, że zarzuty tam podnoszone kwalifikują się do odrębnego postępowania nadzwyczajnego tj. postępowania o wznowienie. Tymczasem działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 kpa zasadzie prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 kpa. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego zarzutu, również jeżeli został on zgłoszony przez stronę w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. Nie mniej istotna w postępowaniu administracyjnym jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 kpa w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Nie mniej podkreślić należy, że organ II instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się nie tylko do zarzutów odwołania, lecz rozpoznania całej sprawy po raz drugi. W konsekwencji Kolegium winno ponownie rozważyć te przesłanki, które legły u podstaw pierwszego rozstrzygnięcia. Oznacza to obowiązek omówienia ponowienie kwestii czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji przez Wójta Gminy M. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czy w sprawie orzekał organ właściwy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), a wreszcie czy decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Powyższe uchybienia w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a mianowicie naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy legły u podstaw wydania niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a orzekł jak na wstępie. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosku w tym przedmiocie uprawnionego podmiotu.