IV SA/Wa 687/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. staż. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Sp. z o.o. z/s w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 687/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]grudnia 2017 r. [...]Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]września 2017 r. znak: [...]wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Wojewódzkiego [...]zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniach od [...]do [...]lipca 2017 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w [...]Sp. z o.o. w [...]., podczas której ustalono, że podmiot będąc zobowiązanym na podstawie art. 75 ust. 1 w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. do sporządzenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2014r., przekazał je Marszałkowi Wojewódzkiego [...]nieterminowo tj. w dniu [...]lipca 2015r. Ustalenia z kontroli udokumentowano protokołem podpisanym przez kontrolowanego i kontrolującego w dniu [...]lipca 2017 r. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu pominięcia art. 189f kodeksu postępowania administracyjnego zauważył, że przepis ten stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu nie zawierają swoistych regulacji dotyczących przesłanek wymiaru kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia kary, terminów przedawnienia nakładania kary, terminów przedawnienia egzekucji kary, odsetek od zaległej kary, udzielenia ulg w wykonaniu kary pieniężnej. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, której art. 202 nakazuje w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosować dział III Ordynacji podatkowej zatytułowany "zobowiązania podatkowe". Zdaniem organu więc w sytuacji całkowicie uregulowanego obszaru administracyjnych kar pieniężnych w ustawie o odpadach, nie ma potrzeby stosować w tym zakresie przepisów kpa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 75 ust. 1 w/w ustawy o odpadach nakłada na wytwórcę obowiązanego do prowadzenia ewidencji odpadów, obowiązek sporządzania rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Zgodnie z przepisem przejściowym tj. art. 237 ust.1 pkt 1 tej ustawy, podmioty o których mowa w art. 73 i art. 75 obowiązane przed dniem wejścia w życie ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 dotychczasowej ustawy o odpadach (tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.) sporządzają i składają je za lata 2012 – 2014 stosując przepisy dotychczasowe. Przepisy te nakazywały, aby posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów sporządzał zbiorcze zestawienie na formularzu, a następnie przekazywał marszałkowi województwa w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy (art. 37 ust. 1 i art. 37 ust. 3 dotychczasowej ustawy o odpadach). Organ wskazał, że w przypadku niewykonania ustawowego obowiązku sporządzenia i przekazania zbiorczego zestawienia danych posiadacz odpadów podlega karze administracyjnej w wysokości ustalonej na podstawie art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach. Według art. 200 ust. 1 tej ustawy podmiot, który wbrew obowiązkowi nie składa sprawozdania podlega karze administracyjnej w wysokości 500 zł. Organ podkreślił, że z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, która na mocy art. 108 pkt 25 uchyliła dotychczas obowiązujący art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Jednak zgodnie z art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że art. 200 ustawy o odpadach ma nadal zastosowanie do naruszeń w zakresie składania sprawozdań za lata 2012 – 2014. Zdaniem organ odwoławczego z przepisów art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach oraz z art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach wynika jednoznacznie że odwołujący był zobowiązany do złożenia zbiorczego zestawienia danych za 2014r. w terminie do [...]marca 2015r. Strona uchybiła więc powyższym przepisom składają przedmiotowy dokument Marszałkowi Województwa [...]dopiero w dniu [...]lipca 2015r., a więc z czteromiesięcznym opóźnieniem. W takiej sytuacji zdaniem organu odwoławczego Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Organ administracji publicznej nie może odstąpić od wymierzenia tej kary. Kara wymierzona decyzją jest obligatoryjna, a przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. nie przewidują żadnych od niej odstępstw. Na decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...]spółka z o.o. z siedzibą w [...]podnosząc, że spółka złożyła zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów za 2014r. i zapłaciła również karę za stwierdzone uchybienie. Skarżąca spółka zaakcentowała, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte po wejściu w życie przepisu art. 189f kpa i w tej sytuacji należy uznać, że skoro natychmiast zaprzestała naruszenia prawa składając zbiorcze zestawienia danych, to spełniła przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1kpa. Wymierzenie kary 2 lata po stwierdzeniu i sanowaniu uchybienia należy uznać za nadmierną represyjność, zwłaszcza, że spółka zapłaciła już karę za stwierdzone uchybienie (wyrok WSA z dnia 14 lutego 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1945/16). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego, jak również prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy tylko w zakresie stwierdzonego po stronie skarżącej spółki naruszenia tj. niewykonania w terminie obowiązku złożenia zbiorczego sprawozdania danych o odpadach za 2014r. Nieistotne w odniesieniu do prawidłowego ustalenia przez organ nieterminowego wykonania obowiązku dopiero w dniu [...]lipca 2015r., są błędy w zakresie innych ustaleń dokonanych przez organ takich jak okres przeprowadzonej kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, która w rzeczywistości odbyła się w dniach od [...]do [...]lipca 2015r., jak też daty protokołu z tej kontroli, który został w rzeczywistości sporządzony i podpisany w dniu [...]lipca 2015r. Okoliczność uchybienia ustawowemu terminowi złożenia sprawozdania przez skarżącą spółkę nie jest przez nią kwestionowana. Istotę sporu stanowi prawidłowość wymierzenia kary administracyjnej za stwierdzone uchybienie z uwagi na to, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...]lipca 2017r., a więc już po wejściu w życie przepisów zawartych w dziale IVa kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, wprowadzonych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935). W ocenie sądu słuszne jest stanowisko strony skarżącej, że organy obu instancji nieprawidłowo pominęły treść art. 189f kpa w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem sądu organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 189a, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w związku z oceną, iż przepisy działu IVa kpa nie mają w tej sprawie zastosowania, nie dokonały w sprawie dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. Naruszyły tym samym przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Według art. 189a § 1 kpa zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Wyjątek od tej zasady określa art. 189a § 2 kpa z którego wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W ocenie sądu treść przepisu wskazuje, że wymienione w nim przesłanki (instytucje) są autonomiczne i przepisy kpa nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne samodzielnie regulują każdą z tych przesłanek. Wskazuje na to użyte w przepisie sformułowanie "w tym zakresie" poprzedzone wyodrębnieniem przesłanek, które muszą być odrębnie uregulowane, by nie było możliwe zastosowanie zasady wynikającej z art. 189a § 1 kpa. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach nakazuje w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, jednak nieprawidłowo ocenił, że w sytuacji takiego ustawowego odesłania, obszar kar administracyjnych w ustawie o odpadach został całkowicie uregulowany i nie ma potrzeby stosować w tym zakresie przepisów kpa. Z taką oceną nie można się zgodzić, gdyż po pierwsze nie chodzi o ewentualną potrzebę, a obowiązek stosowania przepisów kpa, w sytuacji gdyby przepisy odrębne nie stanowiły dostatecznej podstawy, po drugie ustawa z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach stanowi odrębną regulację obszaru kar administracyjnych w takim zakresie w jakim zagadnienie to zostało uregulowane w dziale III ustawy Ordynacja podatkowa. Nie jest to więc w zestawieniu z treścią art. 189a § 2 kpa regulacja całościowa, gdyż przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie zawierają regulacji dotyczącej instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Tak więc ocena organu, iż w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 189f kpa nie jest słuszna. Organy obu instancji dokonując nieprawidłowej zdaniem sądu wykładni art. 189a kpa uznały, że nie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia skarżącej spółce administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania, gdyż ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania. Taka ocena obowiązujących przepisów prawa materialnego spowodowała, że organy obu instancji nie dokonywały żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Tym samym w ocenie sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. Uchybienia te powodują, iż rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej skarżącej spółce za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2014r. jest przedwczesne. Materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości i nie kwestionuje tego również skarżąca spółka, że zestawienie za 2014r. zostało przedłożone Marszałkowi Wojewódzkiego [...]w dniu [...]lipca 2015 r. Z uwagi na profil prowadzonej przez skarżącą spółkę działalności jak również rodzaj i ilość wytworzonych w 2014 r. odpadów trafnie organy orzekające w sprawie zakwalifikowały ją do wytwórców obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów. Działanie spółki niewątpliwie pozostawało w sprzeczności z art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.) sporządzają i składają je, za lata 2012 -2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200. Natomiast art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym stanowi, że niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu dotychczasowym. Art. 200 ustawy o odpadach stanowi zaś, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, wymierza podmiotowi, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną, w wysokości 500 zł. W tej sytuacji nie ma wątpliwości, że dokonane przez spółkę naruszenie podlega karze administracyjnej w wysokości 500 zł, jednak wymierzenie kary uzależnione jest (w sytuacji, gdy jak w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia) od oceny przez organ czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Treść art. 189f kpa wskazuje na obowiązek, a nie jedynie możliwość oceny przez organ przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Konieczność dokonania przez ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy pozwalających na jej rozstrzygnięcie i zapewnienia stronie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obligowała sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ustaleń oraz oceny czy wobec skarżącej spółki zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia jej kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania za 2014r. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. Nr 718) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.