IV SA/Wa 688/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2014 r. sprawy ze skargi Zakładów E. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013 r nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Zakładów E. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy postanowieniem Prezydenta W. z [...] stycznia 2013 r. nr [...] o odmowie wydania Spółdzielni "E." odpisu decyzji nr [...] wydanej przez [...] z [...] sierpnia 1989 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej, wraz z urzędową adnotacją - zaświadczeniem stwierdzającym, że decyzja ta była decyzją ostateczną, utrzymał w mocy przedmiotowe postanowienie. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Spółdzielnia "E." z siedzibą w W., dalej skarżąca, wniosła o wydanie je odpisu decyzji nr [...] wydanej przez Urząd [...] z [...] sierpnia 1989 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej, wraz z urzędową adnotacją – zaświadczeniem stwierdzającym, że decyzja ta była decyzją ostateczną. Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił skarżącej wydania zaświadczenia żądanej treścii wywodząc, że organ nie posiada wystarczających danym pozwalających na ustalenie czy decyzja stała się ostateczna i kiedy. Skarżąca wniosła zażalenie w którym stwierdziła, że organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniająco - odtworzeniowe, które umożliwi mu ustalenie niezbędnych do wydania zaświadczenia okoliczności. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. SKO w W. nie uwzględniło zarzutów zażalenia i utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazało, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonego stanu prawnego lub faktów wynikających z posiadanych rejestrów i dokumentacji. Organ nie może odmówić wydania zaświadczenia jeżeli doprowadziłoby to do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi posiadanymi przez urząd. Procedura odtworzeniowa akt stoi w sprzeczności z postępowaniem w przedmiocie wydania zaświadczenia, bowiem zakłada wytworzenie dokumentacji a nie oparcie się na istniejących aktach i rejestrach. Jeżeli akta są niekompletne to organ ma obowiązek poinformować o tym stronę ale nie jest dopuszczalne odtwarzanie akt. Nie jest zresztą możliwe odtworzenie zwrotnych potwierdzeń odbioru odpisu decyzji lub uzyskanie od poczty informacji na ten temat z uwagi na to, że tego rodzaju dokumenty przechowywane są w zależności od ich kategorii od 5 do 10 lat. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca. Zarzuciła naruszenie art. 218 § 2 K.p.a. polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności w ramach tego postępowania czynności odtworzenia akt sprawy w sytuacji stwierdzenia ich niekompletności i w konsekwencji na nieprzeprowadzeniu w dostatecznym zakresie postępowania wyjaśniającego; -art. 10 K.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w sprawie poprzez zaniechanie udzielenia terminu do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przed merytorycznym wydaniem postanowienia; W związku z tym wniosła o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zażalenia wskazując, że organ w ramach postępowania wyjaśniającego powinien podejmować wszelkie czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Fakt, że procedura wydawania zaświadczeń ma formę uproszczoną, nie zwalnia organu z podjęcia działań o jakich mowa w kodeksie postępowania administracyjnego mających na celu należyte wyjaśnienie sprawy. Skoro zatem akta sprawy są zdekompletowane to organ powinien podjąć czynności w celu ich uzupełnienia, tak aby przywrócić im pierwotną treść i formę. Wprawdzie przepisy K.p.a. nie przewidują procedury odtworzenia akt, to zgodnie z doktryną konieczne jest sięgnięcie do tego rodzaju procedury przewidzianej w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ natomiast stwierdził niedopuszczalność przeprowadzenia tego rodzaju procedury, co stanowi naruszenie art. 218 § 2 K.p.a. Ponadto skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i konieczność stosowania w niej przepisów k.p.a., mimo jej uproszczonego charakteru, zarzucił organowi uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy poprzez niewyznaczenie terminu na złożenie ewentualnych wniosków dowodowych, co stanowi naruszenie art. 10 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając trafność a tym samym zgodność z prawem postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postanowienie narusza art. 218 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływa na wynik sprawy. Ma rację organ, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Ma charakter uproszczony, co znaczy, że organ wydając lub odmawiając wydania zaświadczenia opiera się zazwyczaj na posiadanych dokumentach, na których podstawie stwierdza określony stan faktyczny. I gdyby nie było art. 218 § 2 K.p.a. to racja byłaby po stronie organ. Jednakże, w tym przepisie ustawodawca wyposażył organ w możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym, do wyjaśnienia koniecznych okoliczności sprawy, zakresie. Przepis ten pozwala organowi, w tej uproszczonej procedurze związanej z wydawaniem zaświadczeń, przedsiębrania niezbędnych dla spełnienia żądania strony, czynności. Jak wynik z akt i uzasadnienia organu I instancji organ odmówił wydania zaświadczenia z powodu braku zwrotnego poświadczenia odbioru przez wszystkie strony postępowania odpisu decyzji. Na decyzji znajduje się adnotacja o otrzymaniu w dniu 20 września 1989 r. decyzji przez Specjalistę ds. Inwestycji J. Z. ale brak jest informacji, że była ona pracownikiem skarżącego. Brak jest także potwierdzenia odbioru odpisu decyzji pozostałym stronom postępowania. Z ustaleń organu jednocześnie wynika, że od decyzji nie zostało wniesione odwołanie. Stwierdzić należy, że istotnie braki w aktach są niewątpliwe. To jednak, nie znaczy, że organ, dysponent tych akt nie może podjąć czynności zmierzających do ich uzupełnienia. W ocenie sądu sam fakt braku w procedurze administracyjnej przepisów umożliwiających odtworzenie akt, nie może być rozumiany jako niemożliwość przedsiębrania przez organ czynności niezbędnych do zgromadzenia a następnie wyjaśnienia okoliczności sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Uproszczona procedura jaka jest stosowana przy trybie wydawania zaświadczeń nie może naruszać ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Jest to tym bardziej zasadne w sytuacji gdy niemożność wydania zaświadczenia wynika, tak jak w tej sprawie, z braków w aktach administracyjnych, których wyłącznym dysponentem jest organ. Okoliczność, ta nie może obciążać strony, która w zaufaniu do organu, pozostaje w przekonaniu iż akt są pełne i pozwalają nie tylko na wydanie odpisu decyzji ale i poświadczenie jej ostateczności. Tylko taka decyzja może być prawnie skuteczna w obrocie prawnym. Dlatego Sąd uznał, że wydanie postanowienie zostało wydanie przed należytym wyjaśnieniem okoliczności sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.) i z naruszeniem art. 218 § 1 K.p.a. i w związku z tym wymaga uzupełnienia we wskazanym niżej zakresie. Ma rację organ, że w tego typu postępowaniu organ, co do zasady nie ma obowiązku informowania strony o zakończeniu postępowania i możliwości składania wniosków dowodowych. Wynika to z przyjętej dla tego trybu procedury o uproszczonym charakterze. Organ bowiem, generalnie nie gromadzi dowodów ponieważ zaświadczenie jest wydawane na podstawie istniejących dokumentów i rejestrów - nie są to żadne nowe okoliczności ani dowody, które nie były znane wcześniej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 10 K.p.a. W tym jednak wypadku organ widząc, że nie ma niezbędnych dokumentów do spełnienia zadość żądaniu, powinien w trybie art.- 218 § 2 K.p.a. wezwać stronę do wskazania w jakich postępowaniach strona posługiwała się przedmiotową decyzją i to zarówno postępowaniach administracyjnych jak i sądowych a następnie zwrócić się do tych organów czy sądów o podanie czy w ich aktach nie znajduje się odpis ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Z powołanych w uzasadnieniu decyzji okoliczności nie wynika czy decyzja, poza doręczaniem jej odpisów tuż po jej wydaniu, nie była np. doręczana innym podmiotom (nie tylko stronom). Jeżeli tak, to zasadne byłoby także zwrócenie się do tych podmiotów czy nie mają odpisu tej decyzji z klauzulą ostateczności. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę datę wydania decyzji tj 1989 r. i terminy przechowywania dokumentów przez pocztę, jest nieprawdopodobne aby informacje o dacie doręczenia przesyłek były jeszcze w posiadaniu poczty, zresztą nawet nie wiadomo jakiej placówki pocztowej. Zwrócić też należy uwagę, że z rozdzielnika dotyczącego doręczania odpisu decyzji wymienione są różnego rodzaju urzędy, pkt 3-13, które raczej nie były stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W związku z tym organ powinien zweryfikować krąg stron tamtego postępowania, bo dopiero wtedy będzie możliwe ustalenie komu (jakiej stronie) powinien być doręczony odpis decyzji od której to czynności zależy ustalenie termin kiedy decyzja stała się ostateczna. W przypadku gdy organ nie znajdzie potwierdzenia doręczenia decyzji ani nie odnajdzie w innych aktach lub u innych podmiotów oryginału decyzji z klauzulą ostateczności będzie mógł wydać postanowienie odmowne. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił oba postanowienia. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1b i § 19 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.D.U.2013.461).