IV SA/Wa 689/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] września 2006r. Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. art. 46 ust. 4 pkt 2 i ust. 4b, art. 46a ust. 1, ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 56 ust. 1i ust. 2 pkt 1 -3, art. 378 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902), oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku spółki [...] z siedzibą w W., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej UMTS [...] przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...], w [...] W. Jednocześnie wskazał, iż charakterystyka całego przedsięwzięcia stanowi załącznik, będący integralną częścią niniejszej decyzji oraz określił: 1. rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia- wskazując, iż przedmiotowe przedsięwzięcie polega na budowie stacji bazowej UMTS [...] przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...], w [...] W. 2 warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia wskazując, iż: 2.1 po zrealizowaniu stacji należy wykonać pomiary kontrolne rozkładu pól elektromagnetycznych oraz oznakować stację zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; 2.2 przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu wykonać pomiary pól elektromagnetycznych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883); pomiary pól należy wykonywać każdorazowo w razie zmiany warunków pracy przedmiotowej instalacji, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których jest ona źródłem; urządzenia wytwarzające pola elektromagnetyczne mogą być obsługiwane jedynie przez osoby przeszkolone, u których nie stwierdzono przeciwwskazań zdrowotnych do przebywania w zasięgu pól elektromagnetycznych; 3. w przypadku realizacji nowych budynków, bądź rozbudowy istniejących w zasięgu oddziaływania anten nadawczych, należy zmienić warunki pracy stacji w taki sposób, aby obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż graniczne, nie obejmowały swym zasięgiem miejsc dostępnych dla ludzi. 3 wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym, w zakresie których organ wskazał, iż: 3.1 stację bazową należy zaprojektować tak, aby pola elektromagnetyczne o gęstości mocy wyższej od 0,1 W/m2 oraz o składowej elektrycznej wyższej od 7 V/m nie występowały w miejscach przebywania ludzi, w tym w przestrzeni do 2 m nad dachem budynku i nad dachami budynków sąsiadujących, zgodnie rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, 3.2 parametry techniczne pracy projektowanej stacji bazowej nie mogą przekraczać wartości maksymalnych określonych w załączniku do niniejszej decyzji. Organ określił także okres obowiązywania decyzji, wskazując, iż jest ona ważna przez dwa lata od dnia, w którym stała się ostateczna. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Organizację Pożytku Publicznego "Z.", decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2006r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż planowane przedsięwzięcie jest zaliczane, zgodnie § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, do mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, jego realizacja jest zatem dopuszczalna po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Organ pierwszej instancji zdaniem organu odwoławczego właściwie dokonał określenia, analizy oraz oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 47 ustawy), a przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzgodnione zostały środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w W. (postanowienie dnia [...] września 2006 r. znak [...]) i z Wojewodą Mazowieckim (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...]). Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania wskazującego na naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy, organ wskazał, iż stosownie do treści tegoż przepisu organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 Kpa nie stosuje się. Zatem ex legę organizacje ekologiczne, które ze względu na miejsce swojego działania zgłoszą chęć uczestniczenia w danym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożą uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą one na prawach strony w takim postępowaniu i organ nie ma obowiązku wydawania orzeczenia dopuszczającego organizację ekologiczną w charakterze strony. Wydania postanowienia wymaga jedynie decyzja negatywna w tym zakresie (art. 33 ust. 2 ustawy). W myśl zaś art. 46 a ust. 5 ustawy, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kpa, zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. O wszystkich czynności podejmowanych w toku postępowania organu pierwszej instancji, jak również o zaskarżonej decyzji strony były zawiadamiane w trybie art. 49 Kpa w związku z art. 46 a ust. 5 ustawy. Zatem podniesiony w odwołaniu zarzut uniemożliwienia Organizacji Pożytku Publicznego "Z." uczestnictwa w postępowaniu, jest niezasadny. Skargę na niniejszą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Organizacja Pożytku Publicznego "Z.". W skardze, uzupełnionej następnie pismem z dnia 18 lutego 2008r. strona skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich jej zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazała także, iż w raporcie błędnie przyjęto, że ponadnormatywne oddziaływanie wystąpi ponad 2 m nad dachem budynku na którym usytuowana ma zostać stacja, bowiem położenie ponadnormatywnych listków bocznych przy założeniach przyjętych w raporcie wynosi 1,3 m, a nie 2,2 m ponad dachem, jak wskazano w raporcie. Zarzucono również, iż w trakcie postępowania nie dokonano analizy naruszenia interesu prawnego osób trzecich. Chodzi zwłaszcza o posesję [...] nr [...], która objęta jest ponadnormatywnym promieniowaniem przedmiotowej stacji. Powyższa analiza jest wymogiem art. 144 ustawy prawo ochrony środowiska. Skarżący zaznaczył również, iż ustawodawca wprowadził także nakaz ograniczenia emisji ponadnormatywnej do granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny (art. 144 POS). W raporcie zatem powinny znaleźć się konkretne analizy prowadzące do rozstrzygnięcia: czy w tym konkretnym przypadku doszło do przekroczenia uprawnień inwestora w kontekście tego przepisu. W ocenie strony skarżącej organ nie przeprowadził również analiza nakładania się emisji od istniejących w tym rejonie innych nadajników (sumowanie się pól EM) Dodatkowo podniesiono, iż organ niewłaściwie ustalił lokalizację stacji, bowiem figuruje ona pod adresem: [...] natomiast z mapy załączonej do raportu wynika jednoznacznie, że anteny sektora 210 zainstalowane są na posesji [...] nr [...]. Wg danych geodezyjnych posesja przy ul. [...] nr [...] stanowi odrębną działkę ewidencyjną a więc skutkuje to koniecznością określenia i przeanalizowania nowej sytuacji formalno-prawnej (anteny instalowanie na –dwóch odrębnych posesjach). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydent W. dnia [...] września 2006r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej UMTS [...] przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...], w [...] W. Skarżący podniósł w istocie w skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a odnoszące się do ustalenia stanu faktycznego sprawy i strony dowodowej przeprowadzonego postępowania oraz udziału społeczeństwa w toku postępowania. Rozważając kolejno problemy prawne związane z rozpatrywaną sprawą należy najpierw wskazać, iż podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z dyspozycją art. 47 wspomnianej ustawy, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu. I wreszcie - w myśl art. 56 ust. 2 powołanej ustawy - w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa: 1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; 2) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; 3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym; 4) wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii; 5) wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko; 6) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 - stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, z uwzględnieniem sporządzonego przez biegłego raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, oraz przytoczonych powyżej przepisów nie daje podstaw do uznania, iż w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją naruszone zostały przytoczone powyżej regulacje. Podkreślić należy, iż z przywołanych przepisów wynika bezspornie, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest dokonanie analizy i oceny jej bezpośredniego i pośredniego wpływu między innymi na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. W przypadku zaś stacji bazowych telefonii komórkowej jedynym czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożeń w środowisku, są pola elektromagnetyczne, powstające w wyniku pracy stacji. Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) określił standardy jakości środowiska w postaci dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zróżnicowanych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności. W tej sytuacji problem merytoryczny, czyli stwierdzenie, czy poziom pól elektromagnetycznych w środowisku jest dopuszczalny, sprowadza się do stwierdzenia, czy mieści się on w granicach standardów dopuszczalnych dla określonych terenów. Wobec zaś przyjęcia ustawowych (w drodze przepisów wykonawczych do ustawy) standardów oddziaływania określonych zagrożeń na środowisko, wyznaczających wielkości graniczne w tym zakresie, zdaniem Sądu rola odpowiedniego organu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza. W pierwszym przypadku organ powinien uznać, że zamierzona emisja, nie przekraczająca wyznaczonych standardów, nie prowadzi do zagrożenia stanu środowiska, a w szczególności - zdrowia i życia ludzi, i co za tym idzie powinien uzgodnić z punktu widzenia ochrony środowiska zamierzone przedsięwzięcie, w drugim zaś, dostrzegając zagrożenie powinien odmówić uzgodnienia. W obu tych przypadkach organ uzgadniający nie działa na podstawie aktu wiedzy, ale na podstawie przepisu prawnego, a więc aktu władzy, niezależnie od jego podbudowy naukowej. Rola organu sprowadza się w tego rodzaju sprawach do kontroli zachowania standardów wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawne. Jest to w istocie uznanie związane. Odnosząc się zatem do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu, iż prowadząc postępowanie organ nie uwzględnił, iż w wyniku realizacji planowanego zamierzenia dojdzie do naruszenia przepisów prawa- rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, polegającego na realizacji inwestycji w wyniku której (zgodnie z raportem) ponadnormatywne oddziaływanie (listków bocznych) wystąpi 1,3 m nad dachem budynku na którym usytuowana ma zostać stacja, zamiast dopuszczalnych 2 m, należy wskazać, iż przedmiotowy zarzut nie może zostać uwzględniony. Z decyzji organu I instancji wynika bowiem bezspornie, iż jednym z warunków realizacji spornej inwestycji jest sporządzenie jej projektu budowlanego tak, aby pola elektromagnetyczne o gęstości mocy wyższej od 0,1 W/m2 oraz o składowej elektrycznej wyższej od 7 V/m nie występowały w miejscach przebywania ludzi, w tym w przestrzeni do 2 m nad dachem budynku i nad dachami budynków sąsiadujących, zgodnie rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (patrz. pkt. 3.1 decyzji z dnia 26 września 2006r.). Realizując inwestycję , zgodnie z wymogami określonymi w decyzji, inwestor winien zatem uwzględnić wynikające z niej uwarunkowania. Tym samym uznać należy, iż zgodnie z powyższymi wymaganiami, warunkiem realizacji planowanego przedsięwzięcia jest takie jego zaprojektowanie, aby zasięg pól ponadnormatywnych nie występował w miejscach dostępnych dla ludzi i w przestrzeni do 2 m nad dachami budynków, w tym także budynku na którym usytuowane mają zostać anteny. Za nie mogący mięć wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia należy także uznać zarzut nieuwzględnienia przez organ, faktu objęcia ponadnormatywnym promieniowaniem przedmiotowej stacji posesji przy ul. [...] nr [...]. Z akt sprawy (raportu ) oraz decyzji organu I instancji wynika bowiem, iż pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalną wartość 0,1 W/m2, będą ewentualnie występować w otoczeniu w/w nieruchomości w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. A zatem brak jest podstaw do uznania, iż na terenie posesji (w obrębie przebywania ludzi), dojdzie do pogorszenia standardów jakości środowiska, co obligowały organ do podjęcia rozważań w zakresie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ analizy nakładania się emisji pól od istniejących w tym rejonie innych nadajników, należy wskazać, iż okoliczność ta zdaniem Sądu nie ma wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem zgodnie z wymogami określonymi w decyzji podstawowym warunkiem jaki winna spełniać stacja jest, jak wskazano już powyżej takie jej zaprojektowanie aby zasięg pól ponadnormatywnych nie występował w miejscach dostępnych dla ludzi. Ponadto w organ nałożył także na inwestora obowiązek wykonania stosownych pomiarów pól przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, co oznacza, iż w sytuacji ewentualnego sumowania się (nakładania) pól pochodzących od innych anten, ich oddziaływanie winno zostać wówczas uwzględnione. W ocenie Sądu wbrew stanowisku skarżącego w sprawie nie istnieje również konieczność określenia i przeanalizowania nowej sytuacji formalno prawnej z uwagi na zainstalowanie anten na dwóch odrębnych posesjach. Fakt umiejscowienia anten sektora 210 na granicy posesji przy ul. [...] i ul. [...] nie ma bowiem w ocenie Sądu wpływu na przeprowadzoną przez organ analizę i ustalenia, poczynione w zakresie oddziaływania planowanej stancji na środowisko. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.