IV SA/Wa 69/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego M. G. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 69/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].11.2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa - ponownie utrzymał w mocy swą uprzednią decyzję, po kolejnym rozpatrzeniu wniosku M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].06.2007 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...].09.1975 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położnego na terenie wsi S., o pow. 13,09 ha, stanowiącego byłą własność K. G. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.1975 r. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji Minister wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...].09.1975 r. oraz decyzji utrzymującej ją w mocy o przejęciu na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego o pow. 13,09 ha wystąpił M. G., jeden z następców prawnych byłego właściciela tej nieruchomości. Wnioskodawca uważa, że zarówno decyzja Naczelnika Gminy w J. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] pozostawały w rażącej sprzeczności z przepisami prawa i podjęte zostały bez dokładnego zbadania sprawy. Minister zaznaczył, iż poprzednia decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmowną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].06.2007 r. uchylona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...].10.2008 r. Sąd ten podkreślił wówczas, że prowadząc postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał obowiązek ustalić, czy w dacie wydania decyzji o przejęciu tego gospodarstwa rolnego - w świetle obowiązujących wówczas przepisów oraz okoliczności faktycznych - istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia o przejęciu. Sąd wskazał, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty wskazują, iż gospodarstwo to kwalifikowano jako spełniające przesłanki określone w pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58) tj. wykazywało niski poziom produkcji rolnej a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. W ocenie wówczas orzekającego w tej sprawie WSA, ustalenia te poczyniono w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 1974 r. kontroli w gospodarstwie K. G.. Tego dnia sporządzono jednakże dwa protokoły w różnych składach osobowych, jeden został sporządzony odręcznie, natomiast drugi spisany na maszynie do pisania. Protokoły te w istotny sposób, jak podkreślił WSA, różnią się gdy chodzi o ustalenia ilości inwentarza żywego w tym gospodarstwie. W protokole spisanym na maszynie w pozycji ilość bydła widnieje "0" sztuk, natomiast trzody chlewnej 1 sztuka. W protokole spisanym odręcznie w pozycji ilość bydła widnieje - "18 szt.", natomiast trzody chlewnej "42 szt.". Sąd zaznaczył, iż pomimo, że kwestia rozbieżności pomiędzy wskazanymi protokołami podnoszona była przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister w zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie, iż jakkolwiek w aktach spawy znajdują się dwa protokóły dotyczące ustalenia poziomu produkcji przedmiotowego gospodarstwa z tej samej daty, to jednak potwierdzają one niski poziom produkcji, a dane w nich zawarte nie są ze sobą sprzeczne. W ocenie WSA jednak, takie stwierdzenie organu uznać należało za niewystarczające, skoro w świetle obowiązujących wówczas przepisów warunkiem zaliczenia gospodarstwa do kategorii wykazujących niski poziom produkcji było wykazanie nie tylko niskich plonów czterech zbóż i ziemniaków ale jednocześnie wykazanie, iż obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. Sam fakt osiągania przez rolnika niskiej produkcji rolnej zbóż i ziemniaków nie przesądzał zatem o możliwości przejęcia jego gospodarstwa z urzędu na własność państwa za rentę. Sąd zobowiązał więc Ministra, by przy kolejnym rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, czy obsada bydła, trzody chlewnej i owiec w gospodarstwie rolnym K. G. wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. Organ został także zobowiązany do wyjaśnienia rozbieżności wynikających ze sporządzonych w dniu [...] kwietnia 1974 r. protokołów. Nawiązując do wskazań Sądu Minister wyjaśnił, że oba protokoły lustracji przedmiotowego gospodarstwa opatrzone tą samą datą różnią się ustaleniami dotyczącymi wysokości uzyskiwanych plonów oraz stanu inwentarza żywego, ale odnośnie plonów roślin uprawnych przyjmują wartości niższe o co najmniej 1/3 od wskazanych w tych protokołach przeciętnych plonów uzyskiwanych we wsi na podobnych glebach. Potwierdzają więc niski poziom produkcji roślinnej. Odnośnie zaś obsady bydła, trzody chlewnej i owiec wystąpiono do Urzędu Gminy w J. o przesłuchanie świadków. Ówczesny sołtys wsi S. A. K. wyjaśnił, iż były właściciel tego gospodarstwa posiadał 4 owce i 2 konie, a wykaz zawarty w protokole sporządzonym odręcznie wskazuje ilości zwierząt hodowlanych, których wówczas cała ta wieś licząca 10 gospodarzy nie posiadała. Omawiając zeznania pozostałych świadków Minister stwierdził, że mają one charakter ogólnikowy i nie podważają w sposób budzący wątpliwości owego przejęcia, nie przekreślają tezy o niskim poziomie produkcji zwierzęcej w tym gospodarstwie. Minister nie odnalazł nadto dokumentów mogących świadczyć o tym, że gospodarstwo to dotknięte było klęską żywiołową. Jeden ze świadków potwierdził spalenie się stogu z grochem, lecz na gruncie należącym do brata K. G.. Ten rodzaj uprawy nie był jednakże uwzględniany przy dokonywanych przez komisje ustaleniach. Skoro więc w postępowaniu nadzorczym wymagane jest niezbite i jednoznaczne potwierdzenie faktu sprzeczności kontrolowanego rozstrzygnięcia z przepisami prawa, to zgromadzony materiał dowodowy sprzeczności takiej nie potwierdza. We wniesionej skardze M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].11.2010 r. Podniósł, iż kontrole uwidocznione w obu protokołach przeprowadzone zostały w przeddzień wszczęcia w 1975 r. z urzędu postępowania w celu przejęcia gospodarstwa, należącego do jego poprzednika prawnego, na rzecz Państwa. W jego ocenie tylko protokół sporządzony odręcznie zawierał informacje naocznie zweryfikowane przez podpisane pod nim osoby. Protokół maszynowy z tej samej daty był protokołem "w sprawie lustracji", nie zaś sporządzonym w trakcie lustracji, mógł więc być tylko przyczynkiem do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Nadto K. G. nie zgodził się z decyzją Naczelnika Gminy w J. z dnia [...].09.1975 r. o przejęciu na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego i wniósł odwołanie, w wyniku czego jeszcze w 1975 r. decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę. Skarżący podkreślił nadto, iż w jego ocenie obecnie zaskarżona decyzja jest niemalże identyczna z decyzją uchyloną w tej sprawie przez WSA. Podniósł także, iż w jego ocenie analizie w toku lustracji powinny podlegać dane z lat 1972-1974, a nie z lat 1973-1975. Podobnie analiza trzyletnia w zakresie obsady i hodowli zwierząt w tym gospodarstwie powinna obejmować lata 1972-1974, a nie jedynie moment lustracji. Skarżący zarzucił nadto organowi pominiecie dokumentacji, która znalazła się w aktach sprawy, a więc pisemnego oświadczenia sąsiada byłego właściciela tego gospodarstwa oraz protokołu z dnia [...].01.1976 r., wskazującego na stan gospodarstwa w 1975 r. Zaznaczył także, iż dowolne były ustalenia protokołów w zakresie nieużywania przez K. G. nawozów sztucznych, skoro dokument wystawiony w 1975 r. wskazywał na zadłużenie z tytułu nawozów pobranych na kontraktacje za 1972 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie zaznaczył, iż uczestnik niniejszego postępowania K. G., syn byłego właściciela przedmiotowego gospodarstwa rolnego nie otrzymał zaskarżonej decyzji. Przesyłka je zawierająca wróciła z adnotacją "adresat zmarł". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Należy zaznaczyć, że Sąd Administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Przy czym w myśl art. 153 cyt. ustawy związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uprzednim prawomocnym orzeczeniu Sądu. Biorąc jednakże pod uwagę treść art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd winien uwzględniać z urzędu takie naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zachodzi taka sytuacja. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w S. Wydziału I Cywilnego z dnia [...].06.2006 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że były właściciel przedmiotowego gospodarstwa zmarł w dniu [...].03.1994 r. w S., a jego spadkobiercami ustawowymi stali się w częściach równych synowie : M., K., H. i R. G.. Jednocześnie w związku z niedoręczeniem zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].11.2010 r. K. G., synowi byłego właściciela przedmiotowego gospodarstwa, noszącemu to samo imię i nazwisko co ojciec i powrocie przesyłki organu zawierającej decyzję z adnotacją "adresat zmarł", poczyniono ustalenia co do daty jego śmierci. W oparciu o odpis skrócony aktu zgonu nr [...] r. wystawiony w dniu [...].02.2011 r. przez Urząd Stanu Cywilnego w S. Sąd ustalił, iż K. G. syn K. zmarł w dniu [...].05.1998 r. Nie żył więc już w dacie wydania przez Ministra decyzji z dnia [...].06.2007 r. W postępowaniu tym nie zostali nadto ustaleni i nie uczestniczyli jego następcy prawni, postępowanie to obarczone jest zatem wadą prawną, stanowiącą jednocześnie jedną z przyczyn wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W niniejszym stanie faktycznym zachodzi sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Brak ustalenia właściwego kręgu podmiotów mających przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym pozbawił następców prawnych K. G., syna K. możności działania, z naruszeniem art. 10 Kpa. Należy przy tym zaznaczyć, iż organ był w posiadaniu wiadomości o śmierci jednego z braci M. G., uznanego przez Ministra za wnioskodawcę w tej sprawie. M. G. wspomniał bowiem o tym fakcie w piśmie z dnia [...].09.2005 r., skierowanym do Ministra i zaznaczył wówczas, że do 2005 r. nie udzielono ostatecznej odpowiedzi na złożone przez jego obecnie nieżyjącego brata odwołanie, przesuwano termin załatwienia sprawy, a od 2001 r. nie udzielono żadnej informacji co do jej biegu. Organ nie poczynił jednakże żadnych ustaleń, którego z braci oświadczenie to dotyczyło. Należy zauważyć, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo K. G. z sierpnia 1983 r. skierowane do Ministra Sprawiedliwości, w którym wnosił o anulowanie przekazania jego własności przez Naczelnika Gminy w J. i zwrócenie mu jego ziemi. Z decyzji Ministra nie wynika aby wyjaśniał, czy pismu temu nadano bieg, czy zostało przekazane wg właściwości i czy wreszcie wszczęto już wówczas postępowanie administracyjne, badające legalność owego przejęcia w trybie nieważnosciowym. Jeśli tak, a postępowanie to nie zostało zakończone, to brak było podstaw do uznania za wnioskodawcę w rozpatrywanej sprawie jedynie M. G., w miejsce wszystkich braci G. jako następców prawnych zmarłego ich ojca - wnioskodawcy. Spadek otwiera się bowiem z chwilą śmierci spadkodawcy - art. 924 Kc, a z chwilą otwarcia spadkobiercy nabywają spadek - art. 925 Kc. Stąd wszyscy czterej synowie byłego właściciela tego gospodarstwa, jako spadkobiercy ustawowi K. G. z dniem [...].03.1994 r. wstąpili w ogół praw i obowiązków spadkodawcy w stosownym udziale - art. 922 § 1 Kc. W skład spadku weszło m. in. roszczenie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...].09.1975 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położnego na terenie wsi S., o pow. 13,09 ha, stanowiącego byłą własność K. G. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.1975 r. Gdyby więc postępowanie to zostało już w latach 80-tych XX wieku wszczęte z wniosku ich ojca należałoby uznać, iż wstąpili w jego prawa i przedmiotowe decyzje Ministra byłyby wówczas do nich skierowane. Nadto w aktach administracyjnych tej sprawy znajduje się także pismo H. G. z [...] lipca 1996 r., opatrzone prezentatą Urzędu Wojewódzkiego w S., w którym wniesiono o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...].09.1975 r., podając jej numer. Z decyzji Ministra nie wynika również, czy z tego wniosku prowadzone było postępowanie administracyjne i czy zakończone zostało wydaniem ostatecznej decyzji. Minister nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, iż wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie był właśnie M. G.. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie ma bowiem pisma zawierającego jego wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji z 1975 r. Brak wyjaśnienia tych kwestii, w ocenie Sądu, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a niepoczynienie ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 Kpa, mogące prowadzić do naruszenia zasady res iudicata, a przez to do nieważności wydanych decyzji. Mając jednakże na uwadze, iż Minister nie uznał zmarłego K. G., syna K. za wnioskodawcę w niniejszej sprawie i być może istniały po temu podstawy, należało przyjąć, iż wydane przez Ministra w tej sprawie decyzje nie zostały do niego skierowane, a jedynie miał mu służyć przymiot strony tego postępowania (miał być jego uczestnikiem). Stąd w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności obu decyzji Ministra w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Z uwagi na brak wnikliwego ustalenia przez Ministra okoliczności wszczęcia niniejszego postępowania (daty jego wszczęcia i skonkretyzowania - z uwzględnieniem przytoczonych pism - z czyjego wniosku winno być prowadzone) nie sposób ustalić, czy K. G. żył jeszcze w dacie jego wszczęcia. Podobne wątpliwości można odnieść również do H. G., od którego kierowane przez Ministra przesyłki wracały podpisywane przez inne osoby lub podwójnie awizowane. Konkludując należy stwierdzić, że w przypadku naruszeń prawa stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ocena Sądu ogranicza się do stwierdzenia tych naruszeń, co czyni przedwczesnym wypowiadanie się przez Sąd co do meritum. Z treści art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika obowiązek Sądu do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostanie ustalone, że decyzję wydano z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku ponownie prowadzone postępowanie winno toczyć się po prawidłowym ustaleniu kręgu podmiotów mających przymiot strony, z zapewnieniem im udziału w tym postępowaniu.