IV SA/Wa 69/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę R. M. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] sierpnia 2017 r., którą nie wyrażono zgody na nabycie przez E. O. i S. W. udziału po 1/2 części w nieruchomości rolnej stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1 ha, będącej własnością R. M. K. M. , A. M. , K. M. i J. W , położonej w obrębie miasto [...], gmina [...] . Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 2 marca 2017 r. R. M. , K. M., A. M., K. M. i J. W. zwrócili się do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o wyrażenie zgody na nabycie przez E. O. i S. W. udziału po 1/2 części w nieruchomości rolnej wyżej opisanej. Wnioskodawcy oświadczyli, że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez rolnika indywidualnego, osobę bliską zbywcy, jednostkę samorządu terytorialnego, Skarb Państwa lub działającą na jego rzecz Agencję, osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Wnioskodawcy wskazali, że czynili starania aby nieruchomość sprzedać rolnikowi (powieszono baner reklamowy na nieruchomości z numerem telefonu właścicieli). Właściciele zwrócili się również do biura pośrednictwa sprzedaży nieruchomości. Biuro pośrednictwa sprzedaży nieruchomości nie znalazło potencjalnego nabywcy przedmiotowej działki. Nieruchomość była oferowana do sprzedaży za cenę 1.200.000 zł. Rolnicy nie byli zainteresowani zakupem nieruchomości, gdyż w jej pobliżu znajdują się liczne zakłady usługowe, tj. hurtownia pomp i armatury przemysłowej, skład węgla, dwa salony sprzedaży samochodów, co utrudnia prowadzenie działalności rolniczej. Wnioskodawcy oświadczyli, że nieruchomość nie jest obecnie użytkowana rolniczo ponieważ właściciele mieszkają w mieście i wykonują zawody pozarolnicze. Działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje się na obszarze rewitalizacji lub w Specjalnej Strefie Rewitalizacji. Działka stanowi grunty orne klasy RIVa i RIVb. Działka jest aktualnie użytkowana rolniczo - obsiana mieszanką. Ma dostęp do drogi krajowej [...] - [...] z wykonanym zjazdem. Graniczy z działkami, na których znajduje się hurtownia materiałów budowlanych i działką, na której znajduje się gospodarstwo rolno-ogrodnicze, co zostało potwierdzone w trakcie oględzin nieruchomości [...] czerwca 2017 r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych: 1) pismem z 17 marca 2017 r. wezwał E. O. i S. W. do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że dają rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, tj. oświadczenie nabywcy zawierające m. in. założenia do prowadzenia działalności rolniczej wraz z opinią Ośrodka Doradztwa Rolniczego w powyższym zakresie, informację o kwalifikacjach rolniczych albo o przystąpieniu do ich uzupełnienia, lub o posiadanym doświadczeniu w prowadzeniu działalności rolniczej, opinię organizacji społeczno-zawodowej rolników, w tym izby rolniczej oraz oświadczenia nabywców o powierzchni posiadanych użytków rolnych; 2) pismem z 6 kwietnia 2017 r. wezwał R. M. , K. M. , A. M. , K. M. i J. W. oraz E. O. i S. W. do złożenia wyjaśnień przez przedłożenie dokumentów potwierdzających, że nabywcy dają rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej oraz oświadczenia nabywców o powierzchni posiadanych użytków rolnych; 3) pismem z 26 kwietnia 2017 r. wezwał E. O. i S. W. do złożenia wyjaśnień przez przedłożenie dokumentów potwierdzających, że dają rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej na nieruchomości, tj. oświadczenia nabywców zawierającego założenia do prowadzenia działalności rolniczej wraz z opinią Ośrodka Doradztwa Rolniczego lub Izby Rolniczej w powyższym zakresie. W odpowiedzi na wezwania Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych: 1) R. M. w piśmie z 30 marca 2017 r. poinformował, że nabywcy nie posiadają kwalifikacji rolniczych ani gruntów rolnych; 2) S. W. w piśmie z 13 kwietnia 2017 r. oświadczyła, że nie posiada wykształcenia rolniczego i nie posiada użytków rolnych; w piśmie z 18 maja 2017 r. oświadczyła, że nie posiada wykształcenia rolniczego i posiada grunty rolne o łącznej pow. 0,3025 ha, nie jest członkiem izby rolniczej ani kółka rolniczego; 3) E. O. w piśmie z 18 kwietnia 2017 r. poinformowała, że jest właścicielem gruntów rolnych zabudowanych o łącznej powierzchni 5,0477 ha w gminie [...] oraz że jest dzierżawcą działki o pow. 1,78 w gminie [...] . Żaden z nabywców nie przedłożył założeń do prowadzenia działalności rolniczej na nieruchomości, jak również opinii z Ośrodka Doradztwa Rolniczego lub Izby Rolniczej. Po rozpatrzeniu wniosku z 2 marca 2017 r. - Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nie wyraził zgody na nabycie przez E. O. i S. W. udziału po ½ części w ww nieruchomości rolnej, stanowiącej działkę nr [...] , położonej w obrębie miasto [...]. Organ I instancji wskazał, że żaden z nabywców nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej na nieruchomości. Nieruchomość może być wykorzystywana do celów rolnych, zwłaszcza, że obecnie jest obsiana i ewidentnie użytkowana rolniczo. Nabywcy nie wykazali, że zamierzają użytkować nieruchomość do celów rolnych, nie przedłożyli dowodów potwierdzających okoliczności wskazane w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Odwołanie od decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] sierpnia 2017 r. wniósł R. M. podnosząc, że nieruchomość został obsiana samowolnie przez osobę trzecią, nikt nie jest zainteresowany zakupem nieruchomości, nikt nie jest zainteresowany rolniczym zagospodarowaniem nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] sierpnia 2017 r. wskazując, że ze zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji nie wynika, aby E. O. i S. W. dawały rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. Mimo wezwania przez organ I instancji wnioskodawcy nie dołączyli do akt sprawy dokumentów, z których wynikałoby, że nabywcy nieruchomości dają rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. Nabywcy nie przedstawili informacji o planowanym sposobie wykorzystania nabytej nieruchomości. R. M. w skardze na decyzję organu II instancji podniósł, że decyzja narusza prawo ochrony własności. W ocenie skarżącego przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego są sprzeczne z konstytucyjnie gwarantowanym prawem własności i stanowią nadmierną ingerencję w prawa właścicieli. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i wydanie decyzji wyrażającej zgodę na nabycie przez E. O. i S. W. nieruchomości rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 w/w ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."]. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych kryteriach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o niewyrażeniu zgody na nabycie przez E. O. i S. W. prawa własności nieruchomości rolnej. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego [(Dz. U. z 2016 r., poz. 2052, ze zm.) - dalej w skrócie: "u.k.u.r."]. Zgodnie z art. 2a ust. 1 u.k.u.r. nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli nabywana nieruchomość rolna albo jej część ma wejść w skład wspólności majątkowej małżeńskiej wystarczające jest, gdy rolnikiem indywidualnym jest jeden z małżonków. Ponadto, bez ograniczeń nieruchomość rolną – stosownie do art. 2a ust. 3 pkt 1 u.k.u.r. - mogą nabyć ponadto: osoby bliskie zbywcy, jednostka samorządu terytorialnego, Skarb Państwa lub działający na jego rzecz Krajowy Ośrodek, osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, parki narodowe, w przypadku zakupu nieruchomości rolnych na cele związane z ochroną przyrody. Osobą bliską w rozumieniu przepisów ustawy są: zstępni, wstępni, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonek, osoby przysposabiające i przysposobione (art. 2 pkt 6 u.k.u.r.). Nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wyżej wymienione – według art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. - może nastąpić za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy, jeżeli wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Sąd podzielił stanowisko organu, że w toku postępowania administracyjnego wnioskodawcy wykazali spełnienie przesłanek z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a i lit. c u.k.u.r. Po pierwsze, na podstawie przedłożonej umowy pośrednictwa sprzedaży nieruchomości oraz dokumentacji fotograficznej nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 u.k.u.r., na warunkach i za cenę oczekiwaną przez zbywców. Po drugie, w przypadku nabycia przedmiotowej nieruchomości na zasadach współwłasności przez E. O. i S. W. nie doszłoby do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Nabywcy są właścicielami nieruchomości rolnych o powierzchniach - odpowiednio 5,0477 ha i 0,3025 ha. Natomiast zbywcy nie wykazali spełnienia przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b u.k.u.r., tj. aby nabywcy nieruchomości dawali rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. Zarówno S. W. , jak i E. O. nie posiadają kwalifikacji rolniczych ani wykształcenia kierunkowego. S. W. nie jest członkiem izby rolniczej ani kółka rolniczego. Żaden z nabywców nie przedłożył założeń do prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowej nieruchomości, jak również opinii z Ośrodka Doradztwa Rolniczego lub Izby Rolniczej, a nadto informacji o planowanym sposobie wykorzystania nabytej nieruchomości. Zatem powyższe pozwoliło organowi odwoławczemu uznać, że zbywcy nie mogą uzyskać zgody na nabycie nieruchomości przez ww. nabywców, albowiem nie wykazali, aby nabywcy spełniali przesłankę z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b u.k.u.r., czyli dawali rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483, ze zm.) należy wskazać, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego realizują konstytucyjną zasadę oparcia ustroju rolnego na gospodarstwach rodzinnych (art. 23 Konstytucji RP). Wyraża się to przez umożliwienie nabycia nieruchomości rolnych przez osoby fizyczne, które dają rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. Takie warunki dają wysokie prawdopodobieństwo, że nabyta nieruchomość rolna będzie spełniała swoją gospodarczą funkcję, przez efektywne wykorzystanie w procesie produkcji rolnej, a nie będzie traktowana wyłącznie jako lokata kapitału (vide uzasadnienie projektu nowelizacji u.k.u.r. druk sejmowy nr 293 Sejm VIII kadencji, www.sejm.gov.pl). Odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku o rozważenie przez Sąd wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP, należy podkreślić, że Sąd nie powziął wątpliwości co do konstytucyjności przepisów wskazanych przez skarżącego, tym samym nie uznał zasadności przedmiotowego wniosku skarżącego. Sąd, mając na względzie przedstawiony stan sprawy, przytoczone regulacje prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w sprawie i poczyniony wywód, uznał że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Oznacza to, że nie stwierdzono w sprawie żadnego z naruszeń wyszczególnionych w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.