IV SA/Wa 690/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska,, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Y. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej Y. S.A. z siedzibą w O. kwotę 13 636 (trzynaście tysięcy sześćset trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] grudnia 2014 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej również "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Y. S.A. z siedzibą w O. (dalej również "skarżącej") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z [...] listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, utrzymał decyzję Wojewody w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Ministra, przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania "[...]" od km 132+220 istniejącej drogi krajowej do km 4-611 (pikietaż lokalny [...]) istniejącej drogi krajowej nr [...], dalej również "inwestycja". 2. W związku z powyższą inwestycją, Wojewoda zawiadomieniem z 21 listopada 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obręb [...] T., gmina S. o powierzchni 0,7485 ha, księga wieczysta [...], dalej "nieruchomość", stanowiąca własność Y. S.A. z siedzibą w O. 3. Rzeczoznawca majątkowy W. W., na zlecenie Wojewody, wykonał w dniu 27 grudnia 2013 r. operat szacunkowy, w którym określił wartość prawa własności gruntu zajętego pod realizację inwestycję. Wartość rynkowa nieruchomość według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została określona na kwotę 666 689 (sześćset sześćdziesiąt sześć tysięcy sześćset osiemdziesiąt dziewięć) złotych. 4. Nie zgadzając się z ustaleniami operatu z 27 grudnia 2013 r., skarżąca wystąpiła do [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w B. (dalej "Stowarzyszenie") o ocenę prawidłowości jego sporządzenia. W dniu 4 lipca 2014 r. Stowarzyszenie wydało negatywną opinię w stosunku do operatu szacunkowego z 27 grudnia 2013 r. W następstwie wydania tej opinii rzeczoznawca majątkowy W. W. sporządził w dniu 20 sierpnia 2014 r. kolejny operat szacunkowy na potrzeby niniejszej sprawy. 5. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Wojewoda ustalił odszkodowanie: - na rzecz P. S.A. w wysokości 666 689 zł z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oraz - na rzecz Y. S.A. w wysokości 33 334,45 zł, stanowiące 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania jej zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), dalej "ustawa drogowa". 6. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Wojewody podnosząc, że kwota odszkodowania została zaniżona, z uwagi na oparcie się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. III. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2014 r. Minister rozpoznał odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody i utrzymał decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości stanowił operat szacunkowy z 20 sierpnia 2014 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. W. Był to drugi operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalenia odszkodowania, sporządzony w związku z negatywną opinią Stowarzyszenia, dotyczącą poprzedniego operatu szacunkowego z 27 grudnia 2013 r. W ocenie Stowarzyszenia operat z 27 grudnia 2013 r. zawierał błędy wpływające w sposób bezpośredni na określoną wartość nieruchomości, a mianowicie: a) przedmiot i zakres wyceny został określony z pominięciem faktu, iż w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniana działka stanowiła część nieruchomości o powierzchni 4,0063 ha przez co błędnie przypisano średnią ocenę cechy "powierzchnia", b) nie dokonano analizy rynku regionalnego nieruchomości drogowych, c) brak jest informacji czy podane ceny transakcji podobnych są cenami netto czy brutto, d) analizę rynku drogowego rozszerzono zaledwie o jeden miesiąc, mimo braku obowiązujących przepisów, które określałyby jakikolwiek maksymalny okres badania, e) nie zawarto uzasadnienia czynników, jakimi kierowano się przy wyborze trzech konkretnych nieruchomości porównawczych. 2. W operacie szacunkowym z 20 sierpnia 2014 r. biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość jest niezabudowana, położna na kolonii wsi, wzdłuż drogi O. - O. Działka położona jest na terenie lekko pofałdowanym, w niewielkiej odległości od podstawowych sieci uzbrojenia technicznego. Według stanu na dzień 3 czerwca 2013 r. grunty nie były użytkowane. Bezpośrednie otoczenie stanowią grunty niezabudowane przeznaczone pod zabudowę usługową i produkcyjną. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły wskazał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji celu publicznego dla nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy usługowej i produkcyjnej położonych po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...] w obrębie T., gmina S., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z [...] września 2011 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka położona była na terenie oznaczonym symbolem B-KD.02 – teren drogi publicznej. Wyceniając nieruchomość biegły przeanalizował transakcje gruntami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych. Analiza wykazała brak transakcji drogowych, które mogłyby być przyjęte do porównania w procesie wyceny nieruchomości. Biegły wyjaśnił, że obszar w którym poszukiwał nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne ograniczył do obszarów wiejskich powiatu olsztyńskiego, bowiem rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych na tym obszarze jest rynkiem specyficznym. W związku z tym wartość gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wyceniono w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Biegły przyjął do porównania transakcje o przeznaczeniu nieruchomości przyległych, tj. nieruchomości o funkcji pod zabudowę usługową, produkcyjną i magazynową zaistniałe na rynku lokalnym obejmującym strefę podmiejską O. w okresie od stycznia 2012 r. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do szczegółowej analizy wybrano 3 transakcje nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, produkcyjnym i magazynowym położonymi w strefie podmiejskiej O. Dla potrzeb wyceny dokonano oceny wpływu poszczególnych cech kształtujących ceny transakcyjne i preferencyjne nabywców. Biegły ustalił, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy jak: lokalizacja (waga 50%), warunki techniczno-użytkowe (waga 20%), powierzchnia (waga 10%) oraz uwarunkowania planistyczne (waga 20%). Ostatecznie wartość gruntu nieruchomości określono na kwotę 666 689 zł. 3. Ponownie sporządzony operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Dobór nieruchomości porównawczych należy do rzeczoznawcy majątkowego należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego 4. W operacie z 20 sierpnia 2014 r. rzeczoznawca majątkowy dokładnie przeanalizował zarówno rynek transakcji drogowych, jak i rynek transakcji nieruchomościami pod zabudowę usługową i produkcyjną. Biegły prawidłowo przyjął, że wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównania przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych – z przeznaczeniem pod zabudowę usługową i produkcyjną. Wobec faktu, że wartość tych gruntów była wyższa od cen rynkowych nieruchomości drogowych nie było konieczności powiększenia wartości nieruchomości stosownie do treści § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. 5. Odnosząc się do negatywnej opinii Stowarzyszenia z 4 lipca 2014 r., stwierdzającej że przy sporządzaniu operatu szacunkowego z 27 grudnia 2013 r. nie przeprowadzono analizy rynku regionalnego nieruchomości drogowych, należy zauważyć że skoro na rynku regionalnym nie występowały transakcje drogowe mogące stanowić podstawę wyceny to biegły mógł odstąpić od analizy takiego rynku. Prawidłowość takiego sposobu postępowania potwierdza dopuszczony z urzędu dowód z operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 11 lutego 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. dla wyceny wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w gminie P., obręb K., przeznaczonej pod budowę obwodnicy O. w ciągu drogi krajowej nr [...]. W operacie tym biegły wskazał na małą ilość nieruchomości na rynku regionalnym obejmującym województwo [...] w okresie od stycznia 2012 r. do lutego 2014 r. 6. Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącą operatu szacunkowego z 25 lutego 2013 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. Z., stwierdzić należy, że operat może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony, tj. określenia wartości rynkowej nieruchomości dla zabezpieczenia wierzytelności kredytodawcy. Na dzień wydanie decyzji operat jest nieaktualny. Jednocześnie operat ten nie może podważać wyceny stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu. 7. Nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie ponownej wyceny nieruchomości. Skarżąca nie przedstawiła bowiem dowodu, podważającego prawidłowość operatu szacunkowego z 20 sierpnia 2014 r. W wypadku kwestionowania operatu, uznanego przez organ za prawidłowy ciężar dowodzenia wadliwości operatu przechodzi na stronę. 8. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że Wojewoda prawidłowo orzekł o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Ministra z [...] grudnia 2014 r., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: a. przepisów prawa materialnego, tj.:art. 157 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej "u.g.n.", w związku z art. 23 ustawy drogowej; art. 134 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy drogowej, b. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 w zw. z art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 8 k.p.a. - art. 136 k.p.a. art. 138 § 1 pkt i § 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o: – uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, – zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów wykonania przez stowarzyszenie rzeczoznawców oceny prawidłowości sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała między innymi, co następuje: 1. W operacie szacunkowym z 20 sierpnia 2014 r. rzeczoznawca majątkowy W. W. nie uwzględnił wszystkich uwag zawartych w ocenie pierwszego operatu tego rzeczoznawcy z 27 grudnia 2013 r. dokonanej przez Stowarzyszenie. Natomiast pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących nowo sporządzonego operatu w zakresie słuszności uwag stanowią polemikę z oceną organizacji zawodowej. Zdaniem skarżącej operat szacunkowy z 20 sierpnia 2014 r. nadal zawiera istotne błędy i uchybienia, które w świetle wniosków oceny dokonanej przez Stowarzyszenie zauważalne są na pierwszy rzut oka i nie wymagają dysponowania wiedzą specjalistyczną. Błędy i uchybienia te wpływały bezpośrednio na określaną wartość nieruchomość i obniżyły stopień zaufania skarżącego do operatu szacunkowego. Operat szacunkowy z 20 sierpnia 2014 r. w punkcie II. l. C (strona 3 operatu) nadal określa przedmiot i zakres wyceny z pominięciem faktu, iż działka nr [...] o powierzchni 0,7485 ha w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to jest w dniu [...] czerwca 2013 r., stanowiła część nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka numer [...] o powierzchni 4,0063 ha. Działka gruntu o numerze [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki gruntu o numerach: [...] oraz [...]. Z treści drugiego operatu szacunkowego wynika, iż w części dotyczącej ustalenia stanu nieruchomości (przedmiotu i zakresu wyceny) jest on tożsamy z treścią pierwszego operatu, co też autor kolejnego operatu powinien wyeliminować drugi operat ponownie określa stan przedmiotowej nieruchomości z chwili po podziale, kiedy decyzja organu zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się już ostateczna, który to moment nie jest miarodajny dla ustalenia wysokości odszkodowania. Ponadto skarżąca podkreśliła, iż rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy rynku nieruchomości, po stwierdzeniu braku transakcji w zakresie nieruchomości drogowych podobnych do wycenianej na rynku lokalnym, nie sprawdził - pomimo uwag organizacji zawodowej - danych z regionalnego rynku nieruchomości zgodnie z § 36 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. 2. Organ administracji dokonał samodzielnie kontroli prawidłowości sporządzenia oceny Stowarzyszenia będącego organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, jak też operatu szacunkowego z 20 sierpnia 2014 r. Ocena ta obejmowała zagadnienia, których analiza wymagała wiedzy specjalistycznej, co świadczy o wkroczeniu przez organ w sferę kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem skarżącej zakres oceny operatu szacunkowego może obejmować to, czy operat spełnia określone przepisami prawa warunki formalne, a także ocenę tego jaka jest jego wartość dowodowa. W razie wątpliwości co do treści operatu organ może żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, udzielenia wyjaśnień, a także, jeżeli istnieją ku temu uzasadnione powody – odmówić mocy dowodowej sporządzonemu operatowi. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa, gdy prosta analiza jego treści budzi uzasadnione wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, a także, gdy operat zwiera nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe czy pomija niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanej nieruchomości. Wobec powzięcia wątpliwości co do wartości dowodowej operatu, zwłaszcza że skarżąca w toku postępowania wskazywała na rozbieżności pomiędzy treścią oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych a nowo sporządzonym operatem szacunkowym, organ powinien, stosownie do treści art. 136 k.p.a. zlecić organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w istotnym zakresie, poprzez polecenie innemu rzeczoznawcy majątkowego wykonanie nowej wyceny prawa własności nieruchomości, względnie wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 20 sierpnia 2014 r. 3. Dopuszczenie jako dowód w sprawie operatu szacunkowego S. J. na okoliczność braku transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym stanowi naruszenie przepisów prawa. Ustanowiony tryb dowodzenia okoliczności istotnych dla ustalenia odszkodowania nie upoważnia organu do wykorzystania operatu sporządzonego dla wyceny innej nieruchomości. Tym samym dopuszczając z urzędu dowód z operatu szacunkowego z 11 lutego 2014 r. sporządzonego przez S. J., stanowi zdaniem skarżącej naruszenie art. 157 ust. 2 u.g.n. Związek faktyczny pomiędzy przedmiotową nieruchomością a nieruchomością położoną w gminie P., której dotyczy operat z 11 lutego 2014 r. polegający na przeznaczeniu tych nieruchomości pod budowę obwodnicy O. w ciągu drogi krajowej nr [...] nie stanowi uzasadnienia do dopuszczenia tego dowodu w sprawie. 4. Wbrew twierdzeniom organu skarżąca wykazała inicjatywę w zakresie skontrolowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 27 grudnia 2013 r. jako podstawy wydania decyzji i skorzystała z możliwości jego zakwestionowania poprzez wystąpienie o weryfikację operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zarzuty, które skarżąca zgłaszała względem treści nowo opracowanego operatu szacunkowego z 20 sierpnia 2014 r., a w konsekwencji również do wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych, skarżąca opierała nie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu stanowiącego podstawę wydania zaskarżonych decyzji, lecz przede wszystkim na wnioskach zawartych w ocenie operatu szacunkowego z 27 grudnia 2014 r. wydanej przez Stowarzyszenie oraz jednolitej wykładni obowiązujących przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego. Skarżąca kwestionuje również stanowisko organu administracyjnego, jakoby operat szacunkowy z 25 lutego 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L. Z., a dotyczący nieruchomości skarżącej, nie może świadczyć o wadliwości wyceny stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Wymieniony dowód nie został przedstawiony w celu zastąpienia w niniejszym postępowaniu opinii o wartości nieruchomości lecz dla potwierdzenia słuszności zastrzeżeń skarżącego zgłaszanych do operatu szacunkowego w trakcie postępowania. 5. W toku postępowania administracyjnego, organy administracji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi przepis art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. O naruszeniu wymienionych przepisów postępowania świadczy zaniechanie przez organ wyczerpującego zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nieuzasadnione w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy przerzucenie przez organ administracyjny na skarżącą spoczywającego na tym organie obowiązku wyjaśnienia przedmiotu sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę organ uchybił również zasadzie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, również przed wydaniem decyzji przez organ administracyjny, albowiem dopuścił z urzędu jako dowód w sprawie operat szacunkowy z 11 lutego 2014 r. sporządzony przez S. J., jednakże przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Ponadto organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wynikającej z art. 8 k.p.a. ponieważ wydał decyzję w oparciu o operat szacunkowy zawierający błędy merytoryczne i metodologiczne oraz nieodzwierciedlający rzeczywistej wartości nieruchomości, V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. VI. W piśmie z 2 czerwca 2015 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie jako dowód w sprawie decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r. znak: [...], dotyczącą działki nr [...], przylegającą do działki nr [...], stanowiącą uprzednio własność skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r., albowiem zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz odpowiednio stosowane - w związku z art. 23 ustawy drogowej - przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl przywołanego art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartością, o której stanowi ww. przepis jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). 2. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 156 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zauważyć należy, iż zarówno art. 156 ust. 1 u.g.n., jak i inne przepisy tej ustawy, posługując się terminem operat szacunkowy nie określają jaka ma być jego forma, treść bądź zawartość. W tym zakresie w ustawie o gospodarce nieruchomościami zawarto w art. 159 upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia m.in. sposobu sporządzenia, formy i treści operatu szacunkowego. Kwestie te zostały uregulowane w rozdziale 4 (§ 55 - 58) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z przepisów powołanego rozporządzenia wynika, że chodzi o stworzenie takiego dokumentu, który zawiera wymienione w rozporządzeniu informacje o rynku nieruchomości, ma odpowiednią strukturę i jest zgodny z przyjętymi standardami. Operat szacunkowy powinien spełniać zarówno wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zgodnie z § 56 ust. 1 ww. rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. 3. Organ, a także sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji organu, kontroluje prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego pod względem zgodności jego zawartości z wymogami przewidzianymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi dotyczącymi zasad sporządzania operatów szacunkowych. W pierwszej kolejności oceny operatu szacunkowego dokonuję pod kątem spełnienia warunków formalnych, tzn. czy zostały sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, czy zawierają wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawierają niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane i uzupełnione, aby posiadały wartość dowodową. Dalej oceniana jest wartość dowodowa operatu szacunkowego. Opinia biegłego jako specjalisty w danej dziedzinie, jest jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu na równi z innym. Opinia taka nie jest wiążąca i nie może zastępować działania organu. Innymi słowy operat szacunkowy jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości i jest dowodem w sprawie administracyjnej, który podlega ocenie stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego jest możliwa w przypadku, gdy prosta analiza jego treści nasuwa uzasadnione wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, ale również wówczas gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomija elementy istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości. Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy (art. 7 k.p.a.). Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. 4. Na podstawie art. 157 u.g.n. dopuszczalna jest weryfikacja prawidłowości operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, której pod względem merytorycznym dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie. 5. W rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za przejęty z mocy prawa grunt pod drogi publiczne stanowił operat szacunkowy z 20 sierpnia 2014 r. sporządzony przez W. W. Jest to drugi operat sporządzony przez ww. autora w odniesieniu do tej samej nieruchomości. Wcześniejszy operat sporządzony 27 grudnia 2013 r. w związku z negatywną opinią Stowarzyszenia z 4 lipca 2014 r. utracił charakter opinii o wartości nieruchomości w sprawie (art. 157 ust. 1a u.g.n.). Orzekające w sprawie organy administracji dokonały wadliwej oceny wiarygodności operatu szacunkowego z 20 sierpnia 2014 r., uznając że operat ten w prawidłowy sposób ustala wartość przedmiotowej nieruchomości. Zasadnie podnosi bowiem skarga, że w istotnym zakresie przedmiotowy operat powiela uchybienia poprzedniego operatu, sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy, tj. operatu z 27 grudnia 2013 r., wyszczególnione w opinii Stowarzyszenia. W szczególności przy sporządzaniu operatu z 20 sierpnia 2014 r. rzeczoznawca nie poczynił, wbrew jednoznacznym wnioskom opinii Stowarzyszenia, dostatecznie wyczerpujących ustaleń na temat cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, odstępując od zbadania w tym kontekście rynku regionalnego. Zawarta w uzasadnieniu decyzji odwoławczej argumentacja, mająca na celu usprawiedliwienie tego braku nowej opinii rzeczoznawcy, odwołująca się od ustaleń opinii innego rzeczoznawcy, sporządzonej na użytek innej sprawy (w której to opinii stwierdzono brak potrzeby badania rynku regionalnego transakcji nieruchomościami drogowymi), nie zasługuje na uwzględnienie. Zestawienie wagi dowodowej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wydanej w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego poprzednio na użytek niniejszej sprawy oraz wagi dowodowej wskazanej wyżej opinii rzeczoznawcy, sporządzonej na użytek innej sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustalenia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców były dla rzeczoznawcy majątkowego, sporządzającego powtórnie opinię w sprawie, wiążące. Jednocześnie stwierdzić należy, że w decyzjach organów obu instancji brak jest dostatecznie szczegółowej oceny tego, czy w operacie z 20 sierpnia 2014 r. uwzględniono również inne zastrzeżenia opinii Stowarzyszenia do operatu z 27 grudnia 2013 r. (w tym dotyczące powierzchni działki w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej). 6. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 i 80 § 1 k.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu w wyczerpujący sposób stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy oraz nierozpatrzeniu we wszechstronny sposób zgromadzonego w sprawie materiał dowodowego. Z racji tego, że naruszenia te mogły istotnie wpłynąć na wynik sprawy, decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. 7. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda przeprowadzi ponownie postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, zlecając w tym celu sporządzenie nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego zalecenia sformułowane powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.