IV SA/Wa 690/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Gmina Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) z [...] stycznia 2016 r. nr: [...] (Dz. Urz. Woj. [...] 2016. [...]) wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej: u.s.g.). Stan sprawy przestawiał się następująco: Na sesji w dniu [...] listopada 2015 r. Rada Gminy Z. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów [...], w gminie Z. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z [...] listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów [...], w gminie Z., w części dotyczącej ustaleń: - § 10 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...] ÷ [...], [...] ÷ [...], [...] ÷ [...], [...]÷ [...]; - § 13 pkt 1 lit. e tiret pierwsze uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III; - § 13 pkt 1 lit. f tiret pierwsze uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III; - § 13 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i budowę nowych (...)" w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III; § 14 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i budowę nowych (...)" w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III; - § 16 pkt 1 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III; - § 17 pkt 1 uchwały, w odniesieniu do terenów zabudowy usługowej z wyłączeniem budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynków i urządzeń służących bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; - § 19 uchwały oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] i [...]; - § 19 pkt 2 uchwały z wyłączeniem budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynków i urządzeń służących bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; - § 20 uchwały oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]; - § 22 uchwały oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wyjaśnił co następuje: Rada Gminy Z. zawarła ustalenia dotyczące lokalizowania planowanych przedsięwzięć infrastrukturalnych – sieci i urządzeń elektroenergetycznych oraz telekomunikacyjnych: - podziemnych na całym obszarze objętym planem; tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym w ramach gruntów rolnych klasy III; oraz lokalizowania: - instalacji do pomiaru siły, prędkości i kierunku wiatru na terenach oznaczonych symbolami: R, tj. również w ramach gruntów rolnych klasy III. Z przytoczonych ustaleń uchwały zdaniem Wojewody, wynika, że Rada Gminy Z. dopuściła lokalizowanie, również na gruntach rolnych klasy III, w tym dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, przedsięwzięć infrastrukturalnych nie związanych z gospodarką rolną. W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji ww. inwestycji na gruntach rolnych klasy III, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, tym bardziej, że przedmiotowe postanowienia dotyczą możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej nie jest możliwe. Wojewoda wskazał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające opisując w rozstrzygnięciu nadzorczym jakie czynności podjął w tym zakresie oraz stwierdził, że z wyjaśnień Wójta Gminy Z. przekazanych pismem z [...] grudnia 2015 r. wynika, że ustalenia uchwały dotyczące gruntów rolnych klasy III, odnoszą się do działek ewidencyjnych znajdujących się w jednostkach terenowych oznaczonych na rysunku planu symbolami: - [...] – działki nr ew.: [...] (załącznik 1A); - [...] – działka nr ew. [...] (załącznik 1A); - [...] – działki nr ew.: [...] (załącznik 1A); - [...] – działki nr ew.: [...] (załącznik 1A); - [...] – działka nr ew. [...] (załącznik 1B); - [...] – działka nr ew. [...] (załącznik 1D); - [...] – działka nr ew. [...] (załącznik 1F). Biorąc pod uwagę powyższe organ nadzoru stwierdził, że uzyskana decyzja nie obejmuje gruntów rolnych klasy III, o których mowa w ww. piśmie Wójta Gminy Z. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego, doszło do istotnego naruszenia zasad oraz istotnego trybu jego sporządzenia, a zatem zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń: § 13 pkt 1 lit. e tiret pierwsze, § 13 pkt 1 lit. f tiret pierwsze, § 13 pkt 2, § 14, § 16 pkt 1 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, znajdujących się w granicach przedmiotowego planu, dla których organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownych zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Zatem Rada Gminy Z. nie była uprawniona do uchwalenia planu miejscowego zawierającego zapisy umożliwiające lokalizowanie planowanych inwestycji infrastruktury technicznej, elementów infrastruktury technicznej na terenach ww. gruntów rolnych. Zdaniem organu nadzoru, powyższe stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto według organu nadzoru, ustalenia uchwały dopuszczające budowę sieci elektroenergetycznych (podziemnych i nadziemnych) na całym obszarze objętym planem, bez ich wyznaczenia na rysunku planu, oznacza de facto, lokalizowanie tych linii w sposób dowolny w granicach przedmiotowego planu miejscowego. Oznacza również według Wojewody, że ostateczną decyzję o ich lokalizacji, pozostawiono m.in. inwestorowi oraz organowi wydającemu pozwolenie na budowę. Rada Gminy Z. ceduje w ten sposób swoje ustawowe uprawnienie na inny organ lub podmiot. Wojewoda podnosi przy tym, że plan miejscowy powinien przetwarzać normę ogólną i abstrakcyjną w normę konkretną i indywidualną, zawierając ustalenia wynikające przede wszystkim z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym w ocenie organu nadzoru, za niedopuszczalne uznać należy stosowanie w planie miejscowym norm niedookreślonych, zwanych normami otwartymi. Normy zamieszczane w źródłach prawa powszechnie obowiązującego winny mieć charakter zamknięty, czego przedmiotowa uchwała w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, nie czyni. Brak wyznaczenia na rysunku planu inwestycji infrastrukturalnych, które są celami publicznymi, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi o naruszeniu art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda powołał się na treść art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że jednym z głównych zadań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zarazem zasadą jego sporządzania, jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami. Zdaniem organu nadzoru z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Organ nadzoru przywołał także treść § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., oraz § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia, wskazując, że projekt rysunku planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W ocenie Wojewody, podejmując przedmiotową uchwałę, naruszono wskazane powyżej zasady sporządzania planu miejscowego. Rada Gminy Z. dopuszczając zabudowę usługową, niezwiązaną z produkcją rolną, w ramach tych samych jednostek terenowych, oznaczonych na rysunku planu symbolami: - [...], przeznaczonych pod usługi i zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych ( § 17 pkt 1 uchwały); [...] ÷ [...], przeznaczonych pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy usługowej (§ 19 pkt 1 i pkt 2 uchwały), naruszyła przede wszystkim art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Wojewody, lokalizowanie zabudowy usługowej, jako odrębnego przeznaczenia terenu, na terenach zabudowy zagrodowej wynika także z ustaleń § 11 pkt 6 uchwały. W ocenie organu nadzoru, z przytoczonych wyżej ustaleń uchwały wynika, że w ramach zabudowy zagrodowej dopuszczalna jest zabudowa usługowa, bez żadnych ograniczeń co do rodzaju usług, a zatem nie tylko związanych z produkcją rolniczą. Na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, możliwe jest dopuszczenie usług wyłącznie skorelowanych z funkcją rolniczą. W ocenie Wojewody, z przytoczonych w rozstrzygnięciu nadzorczym ustaleń uchwały wynika, że na terenach zabudowy zagrodowej możliwa jest równoczesna realizacja zabudowy usługowej, która nie jest związana z produkcją rolniczą. Tym samym dla terenów o określonym przeznaczeniu (zabudowa zagrodowa), ustalono jednocześnie odmienne, alternatywne ich przeznaczenie (zabudowę usługową). Wojewoda wyjaśnił, że z przywołanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego definicji oraz przepisów dotyczących oznaczeń barwnych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów wynika, iż "zabudowa zagrodowa" jest odmiennym przeznaczeniem terenu, niż "zabudowa usługowa". Organ nadzoru wskazał jednocześnie, że mając na uwadze wymogi art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., wskazać należy, że tereny, na których dopuszczona została lokalizacja zabudowy usługowej powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową. Wojewoda stwierdził, że faktycznie są to tereny stanowiące inne, wykluczające się wzajemnie przeznaczenie terenu, a zatem na mocy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., winny być wydzielone za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia. W ocenie organu nadzoru, uchwalony plan miejscowy nie spełnia norm wynikających z ww. przepisów, bowiem ustalenia uchwały w zakresie przeznaczenia terenu oraz zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu są niejednoznaczne, a na rysunku planu brak terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową, o której mowa w § 17 pkt 1, § 19 pkt 2 oraz § 11 pkt 6 lit. b uchwały. Według Wojewody, rysunek planu nie ma, w tym zakresie, powiązania z tekstem uchwały, co stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Organ nadzoru uważa, że ustalenia uchwały dopuszczające na tym samym terenie wzajemnie wykluczające się przeznaczenia, są również sprzeczne z ustaleniami § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały, zgodnie z którymi "1. Plan określa: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;" oraz ustaleniami § 2 ust. 4 pkt 2 i pkt 3 uchwały, zgodnie z którymi "linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" oraz "symbole terenów", są obowiązującymi oznaczeniami graficznymi ustaleń planu. Organ nadzoru powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przeznaczenie terenu określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości, sposób jego zagospodarowania. Co więcej nie można pozostawić podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia, albo też uzależniać ustalonego w uchwale przeznaczenia od woli podmiotu innego niż gmina. Powyższe dotyczy również zasad zagospodarowania. Zmiana zaś przeznaczenia terenu, a także zasad zagospodarowania może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. W ocenie Wojewody, uchwała nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenów wyznaczonych pod zabudowę zagrodową oraz pod zabudowę zagrodową wraz z zabudową usługową, oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...], [...] ÷ [...], co stanowi o naruszeniu przepisów art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Wojewoda stwierdził również, że z dokonanej przez organ nadzoru analizy rysunku planu wynika, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: - [...], [...] i [...] położonych w miejscowości J. (załącznik nr 1A); - [...], [...] i [...] położonych w miejscowości K. (załącznik nr 1B); - [...] położonym w miejscowości K. (załącznik nr 1C); - [...] i [...] położonych w miejscowości M. (załącznik nr 1E); - [...] położonym w miejscowości R. (załącznik nr 1G), nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy. Według organu nadzoru, brak wyznaczenia na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy na ww. terenach, nie spełnia ustaleń zawartych w: § 19 pkt 5 lit. a i § 22 pkt 3 lit. a uchwały, które odwołują się do zasad zachowania ładu przestrzennego dotyczących sytuowania planowanej zabudowy zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Tym samym plan nie spełnia wymogu zachowania ładu przestrzennego, na obszarze objętym przedmiotowym planem miejscowym. Powyższe w ocenie Wojewody, stanowi również o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., zobowiązującego do jednoznacznego powiązania rysunku projektu planu miejscowego z projektem jego tekstu. Według organu nadzoru, linie zabudowy powinny w jednoznaczny sposób określać na rysunku planu, możliwość sytuowania nowej zabudowy, tj. wyznaczać obszar tzw. "ruchu budowlanego". Obszar ten musi w precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, sposób określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków, co wynika wprost z przytoczonej powyżej definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tymczasem z rysunku planu nie wynika, na której części terenów przeznaczonych pod zabudowę, może być ona realizowana, co umożliwia dowolne i uznaniowe sytuowanie zabudowy na tych terenach, w zależności od interpretacji organu wydającego pozwolenie na budowę na podstawie ustaleń tego planu. Wojewoda podkreśla, że określenie linii zabudowy musi jednoznacznie wynikać zarówno z tekstu uchwały, jak i z rysunku planu, gdyż to dopiero stanowi precyzyjną i jednoznaczną normę prawną ustaloną w planie miejscowym. Ustalenie tej normy nie może polegać na dowolnej interpretacji ustaleń planu, jak też nie może być przekazane do jej ustalenia, innemu organowi na etapie stosowania planu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia planu muszą zawierać normy, których stosowanie nie wymaga domyślnej interpretacji przez inny, nieupoważniony do tego, organ administracji na etapie postępowań administracyjnych. Do określenia w planie miejscowym zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym do wyznaczenia linii zabudowy, a tym samym do określenia sytuowania zabudowy na terenach objętym tym planem, na mocy przepisów u.p.z.p., upoważniona została wyłącznie rada gminy. Organ nadzoru uważa, że brak wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy, stanowiących jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, stwarzać będzie bardzo istotne problemy na etapie realizacji ustaleń planu, w indywidualnych postępowaniach administracyjnych w sprawie wydania pozwolenia na budowę (opcjonalnie zgłoszenia robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę), w których bezpośrednią podstawę prawną stanowi właśnie plan miejscowy. Braki w powyższym zakresie, zdaniem organu nadzoru, uniemożliwiają prawidłowe zastosowanie planu w tym postępowaniu i tym samym przesądza to o konieczności wyłączenia go, w zakresie dotkniętym opisywanym brakiem, z obrotu prawnego. Powyższe ustalenia uchwały stanowią o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Ponadto, niezgodności rysunku planu z ustaleniami zawartymi w tekście uchwały, w powyższym zakresie, stanowią także o braku powiązania rysunku z tekstem uchwały, co narusza również przepis § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Zdaniem Wojewody, w związku z naruszeniem ustaleniami planu wskazanych powyżej przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., niezbędnym jest stwierdzenie nieważności uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i ...]. Organ nadzoru stwierdził, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy Z. naruszyła również inne przepisy odrębne oraz wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej, poprzez ustalenia zawarte w § 10 ust. 2 uchwały. Według organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia powyższych przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody, przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zdaniem organu nadzoru, skoro Rada Gminy Z., przystąpiła do sporządzania przedmiotowego planu miejscowego w dniu [...] grudnia 2013 r. (uchwała Nr [...]), to tym samym, miała ona możliwość określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki, przy czym z tego uprawnienia nie skorzystała, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...]. W tej sytuacji ustalenia zawarte w § 10 ust. 2 uchwały, naruszają dyspozycję art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W kontekście powyższych naruszeń organ nadzoru wskazuje również, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz do istotnego trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów, co oznacza konieczność wyeliminowania, części ustaleń uchwały z obrotu prawnego. Według Wojewody, istotność naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego należy przy tym kwalifikować, jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji: - art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego; - art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi; - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w zakresie jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu; - art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., w zakresie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze i nieleśne; - § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w zakresie konieczności powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały. W piśmie z [...] lutego 2016 r. Gmina Z. (dalej: skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. nr: [...] (Dz. Urz. Woj. [...] 2016. [...]) wnosząc o uchylenie ww. rozstrzygnięcia w zaskarżonej części. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na uznaniu, że dopuszczenie podziemnej infrastruktury technicznej stanowi zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, wymagające zgody właściwego organu oraz że dopuszczenie lokalizacji infrastruktury technicznej wymaga każdorazowo wyznaczenia terenów, w tym na rysunku planu oraz, że dopuszczenie tymczasowego zagospodarowania terenu przesądza o zmianie jego przeznaczenia; - art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., w zakresie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III i gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy inwestycja faktycznie nie wpływa na zmianę przeznaczenie terenu na cele nierolnicze; - art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu, że Rada Gmina Z. była zobowiązana do jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu i skonkretyzowanego rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, w tym na rysunku planu; - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu, niedopuszczalności ustalenia funkcji mieszanych i uzupełniających oraz konieczności wyodrębniania terenów, również przy mieszanym sposobie określenia ich funkcji; - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 ww. rozporządzenia polegające na uznaniu, iż konieczne jest wyznaczenie linii zabudowy w sytuacji gdy tereny rolne wraz z zabudową zagrodową otoczone są innymi terenami rolnymi; - § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w zakresie konieczności powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały; - art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, iż określenie zasad podziału i scalania dla terenów rolnych z funkcją uzupełniającą jest sprzeczne z prawem; - art. 28 u.p.z.p. w związku z wyżej wskazanymi przepisami polegające na uznaniu, iż naruszenie powyższych przepisów stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i/lub istotnego naruszenie trybu sporządzania planu, gdy w istocie brak tym naruszeniom przymiotu istotności bądź odniesienia do naruszenia zasad. - art. 28 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, iż zawarcie w uchwale normy ogólnej przewidującej brak konieczności określenia pewnych parametrów, a następnie przyjęcie ustaleń przewidujących dopuszczenie realizacji obiektów małej architektury i ogrodzeń wypełnia przesłanki nieważności tych ustaleń; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ zebrania materiału dowodowego, w tym wyjaśnień Rady Gminy Z., pozwalającego na dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpoznanie sprawy w oparciu o dostatecznie zgromadzony materiał dowodowy. Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia w zaskarżonej części. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto treść wyżej powołanych zarzutów. Do treści, których Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast po myśli art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. I. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, że brak było podstaw prawnych do stwierdzeniu nieważności ustaleń zawartych w § 10 ust. 2 uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...],[...]÷[...], w przedmiocie ustalenia dla tych terenów zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w § 5 pkt 2 uchwały ustalono, że tereny oznaczone symbolem [...] zostały przeznaczone pod zabudowę usługową, zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Jak wynika z ustaleń § 17 pkt 1 uchwały, jest to teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...]. Według § 5 pkt 3 uchwały, tereny oznaczone symbolem [...] zostały przeznaczone pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych z dopuszczoną funkcją usługową. Według § 19 pkt 1 uchwały, są to tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: [...]÷[...], dla których przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, a przeznaczeniem uzupełniającym - zabudowa usługowa, która może być stanowić część budynków przeznaczenia podstawowego, jako dobudowana do zabudowy zagrodowej lub może być realizowana jako wolnostojąca, przy czym nie może stanowić więcej niż 20 % powierzchni budynków przeznaczenia podstawowego, tj. zabudowy zagrodowej (§ 19 pkt 2 uchwały). Zgodnie z powyższymi postanowieniami uchwały skarżąca w skardze podnosi, że tym samym w odniesieniu do terenów [...] organ uchwałodawczy Gminy Z., oprócz przeznaczenia wiodącego czyli zabudowy w gospodarstwach rolnych, dopuścił przeznaczenie uzupełniające w postaci funkcji usługowej, natomiast tereny oznaczone symbolem [...] stanowią faktycznie istniejące usługi przy zabudowie zagrodowej. Mając powyższe na uwadze, teren ten nie jest już terenem typowo rolnym, albowiem został wzbogacony o funkcję uzupełniającą, a zatem istnieją przesłanki do określenia zasad scalenia i podziału nieruchomości na okoliczność realizacji zabudowy usługowej dopuszczonej ustaleniami planu. Według skarżącej, wobec powyższego, aby stwierdzić, iż biorąc pod uwagę charakterystykę terenów [...] i [...], w planie w sposób prawidłowo ustalono zasady i warunki scalania i podziału. Zdaniem skarżącej, ustalenia ogólne stosuje się do wszystkich postanowień planu, chyba, że późniejsze poszczególne rozdziały zawierają wyjątki od ogólnej zasady. W ocenie skarżącej, rozpatrując zatem powyższą kwestię w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie rozpoznał istoty sprawy przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że z ustaleń planu wynika, że na terenach [...] i [...], w ramach tych samych jednostek terenowych możliwa jest równoczesna realizacja zabudowy i zabudowy usługowej, przy czym: - na terenach [...] zabudowa usługowa może być dobudowana do zabudowy zagrodowej lub stanowić odrębne budynki wolnostojące; - na terenie [...] zabudowa usługowa, jak podnosi skarżąca, jest zabudową istniejącą sytuowaną przy zabudowie zagrodowej. Jeżeli skarżąca podnosi, że ustaleniami § 5 uchwały, "plan dopuścił tereny o zróżnicowanym przeznaczeniu", w tym dla terenów [...] i [...], to zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., powinny stanowić odrębne tereny o określonym w sposób jednoznaczny przeznaczeniu, a zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., powinny zostać wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczone odrębnym symbolem, adekwatnym do przeznaczenia. W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, że kwestie te były także przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, w zakresie niejednoznacznego określenia przeznaczenia terenów. Według Sądu, organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność ustaleń planu miejscowego zawartego w: - § 17 pkt 1 uchwały, w odniesieniu do terenów zabudowy usługowej z wyłączeniem budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynków i urządzeń służących bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; - § 19 uchwały oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] i [...]; - § 19 pkt 2 uchwały z wyłączeniem budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynków i urządzeń służących bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Zdaniem Sądu, stwierdzając nieważność ustaleń § 17 pkt 1 i § 19 pkt 2 uchwały przesądzono w sposób, który nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że tereny te są terenami rolniczymi. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że wzbogacenie terenu [...] o już istniejące usługi przy zabudowie zagrodowej, powoduje że teren ten nie jest już terenem typowo rolnym, a zatem istnieją przesłanki do określenia zasad scalenia i podziału nieruchomości na okoliczność realizacji zabudowy usługowej dopuszczonej ustaleniami planu. W ocenie Sądu, ustalenia § 10 ust. 2 uchwały, określające zasady i warunki scalania i nieruchomości, w odniesieniu do terenów o gruntach rolnych, którymi w planie są tereny oznaczone symbolami; [...] i [...]÷[...], naruszają dyspozycję art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. W konsekwencji ustalone w § 10 ust. 2 uchwały zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości mogą odnosić się tylko i wyłącznie do terenów, które nie są przeznaczone na cele nierolnicze. Mając powyższe na uwadze nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, że "w planie w sposób prawidłowo ustalono zasady i warunki scalania i podziału". W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący braku ustalenia przez organ nadzoru, w drodze postępowania wyjaśniającego, faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych planem, ponieważ stan faktyczny warunkujący ustalone w planie przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów, powinien być uwzględniony przez organ wykonawczy gminy przy sporządzaniu planu i znaleźć swoje odzwierciedlenie w ustaleniach tego planu. Należy stwierdzić, że stan faktyczny powinien wprost wynikać z ustaleń planu, a nie może być dopiero ustalany w drodze postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru. II. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej dotyczącego braku wymogu uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III, na których planowana jest lokalizacja podziemnej sieci infrastruktury podziemnej oraz zarzutu naruszenia rozstrzygnięciem nadzorczym: - art. 15 ust. 1 u.p.z.p,, w związku z art. 7 ust, 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na uznaniu, że dopuszczenie podziemnej infrastruktury technicznej stanowi zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, wymagającego zgody właściwego organu oraz że dopuszczenie lokalizacji infrastruktury technicznej wymaga każdorazowo wyznaczenia terenów, w tym na rysunku planu oraz że dopuszczenie tymczasowego zagospodarowania terenu przesadza o zmianie jego przeznaczenia; - art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., w zakresie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III i gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy inwestycja faktycznie nie wpływa na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolnicze; - art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu, że Rada Gminy Z. była zobowiązana do jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu i skonkretyzowanego rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, w tym na rysunku planu. Skarżąca kwestionuje stwierdzenie nieważności ustaleń: § 13 pkt 1 lit. e tiret pierwsze, § 13 pkt 1 lit. f tiret pierwsze, § 13 pkt 2 i § 14 uchwały. Zdaniem Sądu, realizacja innych niż określone w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przedsięwzięć, stanowi o dokonaniu zmiany przeznaczenia. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 11 ww. ustawy, ustawodawca nie uważa za wyłączenie z produkcji tylko gruntów pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). Według art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, IIIa, IIlb, oraz użytków rolnych klas IV, lVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Z treści art. 4 pkt 11 ustawy wynika, że rozpoczęcie inwestycji, która nie jest związana z potrzebami rolnictwa i mieszkańców wsi, polegającej na realizacji podziemnej sieci infrastruktury technicznej dla obsługi elektrowni wiatrowych, a więc dotyczy innego niż rolnicze użytkowanie gruntów rolnych. Budowa podziemnej sieci infrastruktury technicznej nie jest związana z czasową zmianą kierunków produkcji rolniczej obiektów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca wskazał, że budowa urządzeń; melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, stanowi grunt rolny. Oznacza to, że podziemna sieć wodociągowa, a także sieć kanalizacyjna służąca potrzebom rolnictwa i mieszkańców wsi nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, jeżeli jednak służyć będzie ona innym celom to jako taka nie będzie stanowić gruntu rolnego i tym samym wymagać będzie, co do zasady, uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. W przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje się by linia energetyczna, bez względu na sposób sytuowania, zaliczona była do gruntów rolnych, a tym samym jej realizacja wymagać będzie takiej zgody. Według art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalenie innego niż rolniczy sposób użytkowania gruntów rolnych, jest rozumiane jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Zmiana innego niż rolniczego sposobu użytkowania gruntów rolnych stanowi o zmianie przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. W przypadku gruntów rolnych klasy III będzie wymagać zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uwzględniając zakres działań, które nie wymagają uzyskania stosownych zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I - III, na czasowe ich wyłączenie z produkcji, należy stwierdzić, zakres ten nie obejmuje realizacji podziemnej sieci infrastruktury technicznej wiążącej się z czasowym wyłączeniem gruntów z produkcji. Oznacza to, że na jej realizację na gruntach rolnych klasy III wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze, w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie tych gruntów z produkcji. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącą, jako dowodu potwierdzającego argumentacją Gminy Z., pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departamentu Gospodarki Ziemią, z [...] sierpnia 2013 r. znak [...] wskazać należy, że przedstawione w tym piśmie stanowisko stanowi jedynie opinię dotyczącą interpretacji przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która nie mogła być podstawą rozstrzygnięć organów stosujących prawo w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że ustalenia uchwały dopuszczające budowę podziemnych sieci elektroenergetycznych na całym obszarze objętym planem, bez ich wyznaczenia na rysunku planu naruszają przepisy u.p.z.p., a jednocześnie zdaniem organu oznacza de facto, lokalizowanie tych linii w sposób dowolny w granicach przedmiotowego planu miejscowego. Według skarżącej, organ błędnie wymaga wyznaczenia, przebiegu podziemnej infrastruktury w planie miejscowym uchwalonym przez Radę Gminy Z. Odnosząc się do tego stanowiska skarżącej wskazać należy, że w ocenie Sądu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, organ nadzoru jednoznacznie uzasadnił na czym polega naruszenie ustaleniami planu: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Według Sądu, przedmiotowa uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obligujący do określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej. Obligatoryjność ustaleń w tym zakresie wynika również z dyspozycji art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także z dyspozycji § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. zgodnie z którym, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Według Sądu, z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, przy czym inwestycjami celu publicznego, o których mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. są m.in. urządzenia infrastruktury technicznej, do których odwołuje się m.in. art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a więc drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, z treści cytowanych przepisów wynika także obowiązek jednoznacznego wyznaczenia terenów pod realizację sieci infrastruktury technicznej. Tym samym przedmiotowa uchwała nie realizuje wymagań określonych w ww. przepisach. Z ustaleń zawartych w: § 13 pkt 1 lit. e tiret pierwsze, § 13 pkt 1 lit. f tiret pierwsze, § 13 pkt 2 oraz § 14 uchwały wynika możliwość budowy nowych podziemnych sieci elektroenergetycznych niskiego i średniego napięcia oraz związanych z nimi urządzeń elektroenergetycznych, przy czym możliwe są one do realizacji na całym obszarze planu, w tym także w ramach gruntów rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianą przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie Sądu, organ nadzoru zasadnie wskazał na naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które stanowią o istotnym naruszeniu zasad oraz istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego. Uchwalając przepisy umożliwiające lokalizowanie planowanych inwestycji infrastruktury technicznej na terenach gruntów rolnych klasy III bez uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia oraz bez ich wyznaczenia na rysunku planu miejscowego, Rada Gminy Z. nie była uprawniona do uchwalenia planu miejscowego w powyższym zakresie oraz przekazywania swoich uprawnień ustawowych na inny organ lub podmiot, naruszając tym samym właściwość organów. Jako pozbawiony podstaw należy uznać zarzut skarżącej dotyczący braku odniesienia się przez organ nadzoru do podziemnej linii elektroenergetycznej [...], planowanej na terenach oznaczonych symbolami: [...], [...], [...] i [...], z uwagi na ochronę gruntów rolnych, co ma świadczyć w ocenie skarżącej o wewnętrznie sprzecznej, wyrywkowej i uznaniowej ocenie uchwały dokonanej przez organ nadzoru. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zwrócić uwagę, że: - na terenach: [...] i [...] (załącznik 1 H), planowana podziemna linia elektroenergetyczna [...] nie jest sytuowana na gruntach rolnych klasy III wymagających uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia; na terenach: [...] i [...] (załącznik 1A), ww. linia elektroenergetyczna jest planowana na gruntach rolnych klasy III, lecz grunty te nie wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia, bowiem brak wymogu uzyskania takiej zgody wynika ze spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie można podzielić także stanowiska skarżącej, z którego wynika, że wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy lIl, dla lokalizowania na nich infrastruktury podziemnej uwarunkowany jest mocą ingerencji tej infrastruktury w grunt. W konsekwencji Sąd nie stwierdził podstaw do kwestionowania przez skarżącą nieważności ustaleń: § 13 pkt 1 lit. e tiret pierwsze, § 13 pkt 1 lit. f tiret pierwsze, § 13 pkt 2 oraz § 14 uchwały, które stanowiły przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. III. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, w którym kwestionuje stwierdzenie w rozstrzygnięciu nadzorczym nieważności ustaleń: - § 17 pkt 1 uchwały, w odniesieniu do terenów zabudowy usługowej z wyłączeniem budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynków i urządzeń służących bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; - § 19 pkt 2 uchwały z wyłączeniem budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynków i urządzeń służących bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych, należy zgodzić się z stanowiskiem organu nadzoru, że skarżąca błędnie oceniła wskazane w przedmiotowym rozstrzygnięciu naruszenie przepisów, w związku z ustaleniem mieszanego przeznaczenia terenów, polegającym na równoczesnym sytuowaniu zabudowy usługowej niezwiązanej z produkcja rolniczą na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową. Wskazać bowiem należy, organ nadzoru nie kwestionuje możliwości ustalenia w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia terenów, lecz tylko takie ustalenia planu, które wzajemnie się wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Zdaniem Sądu, w rozstrzygnięciu nadzorczym szczegółowo wyjaśniono na czym polega naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ustaleniami § 17 pkt 1 i § 19 uchwały. Z treści uchwały wynika, że te same jednostki terenowe oznaczone symbolami: [...] oraz [...]÷[...], przeznaczono jednocześnie pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach hodowlanych i ogrodniczych oraz pod zabudowę usługową, dla której nie określono tych usług (z wyjątkiem trzech wyłączeń), a więc dopuszczono także usługi niezwiązane z funkcją rolniczą. Wskazać również należy, że przez "usługi", zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 5 -uchwały, należy rozumieć "działalność służącą zaspokajaniu potrzeb ludności, nie związaną z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi". W ocenie Sądu, ustalenia § 19 pkt 2 i pkt 3 uchwały, nie przesądzają o tym, że zawarty w nich sposób sytuowania budynków zabudowy usługowej na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, stanowi, że są to usługi związane z przeznaczeniem podstawowym, tj. z zabudową zagrodową oraz z funkcją rolniczą. Zwrócić należy uwagę, że na zabudowę usługową niezwiązaną z funkcją rolniczą, dopuszczoną na terenach [...] ÷ [...], wskazują także ustalenia zawarte w § 19 pkt 5 uchwały, które w ramach zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustalają maksymalne wysokości i gabaryty odrębnie dla różnych rodzajów zabudowy, tj. dla: - zabudowy- do 12 m (§ 19 pkt 5 lit. c i lit. f uchwały); - zabudowy usługowej wolnostojącej, o której mowa w § 19 pkt 2 uchwały - do 19 m (§ 19 pkt 5 lit. d i lit. g uchwały); - obiektów budowlanych związanych z działalnością rolniczą - do 20 m (§ 19 pkt 5 lit. e i lit. h uchwały). W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, możliwe jest dopuszczenie usług wyłącznie skorelowanych z funkcją rolniczą, co w ocenie Sądu, nie zostało odzwierciedlone w przedmiotowym planie miejscowym. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, która podnosi, że ustalenia § 17 ust. 1 uchwały wskazują, że teren [...] "jest to teren istniejących usług (sklep) i jednocześnie zabudowy zagrodowej realizowanej na tej samej działce budowlanej", ponieważ zapisów o istniejącym usługach (sklepie) realizowanych na tej samej działce budowlanej co zabudowa zagrodowa, nie ma w ustaleniach § 17 ust. 1 uchwały. W ocenie Sądu, pozbawione podstaw są także zarzuty skarżącej dotyczące nie przeprowadzenia przez organ nadzoru wnikliwego postępowania wyjaśniającego w powyższej kwestii oraz o ocenie planu w rozstrzygnięciu nadzorczym "w sposób silnie opresyjny". IV. Sąd nie podziela zarzutów skarżącej dotyczących braku obowiązku wyznaczeniu na rysunku planu miejscowego linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które nie przylegają do terenów przeznaczonych pod drogi. Nie można zgodzić się z dokonaną przez skarżącą interpretacją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., z której wynika, że z jednej strony linie zabudowy nie oznaczają parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a z drugiej strony skarżąca jednocześnie wskazuje, że przy obowiązkowym określaniu tych parametrów i wskaźników (stanowiących zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) dla terenu przeznaczonego pod zabudowę, linia zabudowy stanowi taki parametr kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którego "można użyć" przy określaniu tych zasad. Skarżąca uważa, że wyznaczenie linii zabudowy na kwestionowanych terenach, wynikające z przytoczonego przez organ nadzoru art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7-8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., będzie niezgodne z innymi przepisami, np. z ustawą o gospodarce nieruchomościami, które dopuszczają założenie siedliska, czy jego rozbudowę na terenach rolnych. Należy zauważyć jednocześnie, że skarżąca nie przywołuje konkretnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowiłby podstawę do lokalizowania siedliska, ustalania zasad jego zagospodarowania, w tym wyznaczania linii zabudowy, a tym samym wyłączenia ze stosowania przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wraz z rozporządzeniem wykonawczym. Odnosząc się tego stanowiska skarżącej należy zwrócić uwagę, że linia zabudowy jest obligatoryjnym elementem planu, zaś jej wyznaczenie winno uwzględniać, treść przepisów odrębnych. Skoro przepis odrębny wyznacza normatywne odległości sytuowania budynków to zadaniem organu uchwałodawczego jest przyjęcie takich rozwiązań przestrzennych, które będą uwzględniać właśnie te przepisy. Nie mogą być uchwalane takie przepisy prawa miejscowego, które nie uwzględniają przepisów odrębnych. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, która uważa, że linie zabudowy wyznaczono na rysunku planu zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, która ustala sytuowanie budynków tylko od linii rozgraniczającej drogi (ulicy) i rowu, a zatem nie mogła wyznaczyć linii zabudowy dla terenów, które nie przylegają do drogi i rowu. Zdaniem Sądu, definicja nieprzekraczalnych linii zabudowy wskazuje, że określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy wyłącznie od strony dróg (ulic) oraz rowów oznacza de facto, że na terenach nie przylegających do dróg i rowów, Rada Gminy Z. sama zdecydowała, że nie przewiduje na nich zabudowy, pomimo ustalenia dla tych terenów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 19 pkt 5, § 20 pkt 3, § 22 pkt 3, 4 uchwały). Należy stwierdzić, że w uchwale brak jest ustaleń wyłączających tereny oznaczone symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] spod zabudowy. Powyższe potwierdza także sprzeczność tekstu i rysunku planu w zakresie możliwości zabudowy i zasad zagospodarowania ww. terenów. Należy zwrócić uwagę, że w rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru wyraźnie wskazał, że określenie linii zabudowy musi jednoznacznie wynikać zarówno z tekstu uchwały, jak i z rysunku planu. Ustalenie tej normy nie może polegać na dowolnej interpretacji treści planu. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że brak przymiotu istotności naruszenia kwestionowanych ustaleń planu musi prowadzić do wniosku, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały Rady Gminy Z. Należy zgodzić się poglądem organu nadzoru, który przywołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych i poglądy przedstawione w piśmiennictwie, stoi zdecydowanie na stanowisku, że rysunek planu miejscowego obowiązuje w takim zakresie, w jakim został on opisany w części tekstowej. Oznacza to, że ustalenia części graficznej wiążą w takim zakresie, w jakim są one opisane w części tekstowej. Według Sądu, nie może zatem istnieć sprzeczność pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej. Takie bowiem naruszenie kwalifikowane jest jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oznacza konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz istotnego trybu jego sporządzenia, a także naruszenia właściwości organów, co oznaczało konieczność wyeliminowania, części ustaleń uchwały z obrotu prawnego. Z uwagi na to, że przedstawione w skardze zarzuty są niezasadne, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie Sąd informacje o jednostceorzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.