IV SA/Wa 691/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania polskiego dokumentu podróży 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]września 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego T. A. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G.Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] stycznia 2013 r. (Nr [...]) zaskarżoną przez T.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2012 r. Nr [...] odmawiającą wymienionemu skarżącemu wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] września 2011 r. szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił nadania T.A. statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej i udzielił Cudzoziemcowi ochrony uzupełniającej na terytorium Polski. W dniu [...] sierpnia 2012 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek T.A. o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Po rozpatrzeniu wspomnianego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił wnioskodawcy wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. W motywach swojej decyzji podniósł, że cudzoziemiec nie spełnił przesłanki określonej w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach [(Dz. U. z 2011r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm) – dalej ustawa o cudzoziemcach], gdyż nie udokumentował, że nie jest możliwe uzyskanie przez niego dokumentu podróży w placówce dyplomatycznej kraju pochodzenia oraz, że nie podjął żadnych starań by taki dokument otrzymać, czym nie dochował wymagań koniecznych do wydania mu wnioskowanego dokumentu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.A., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 73 ust 1 ustawy o cudzoziemcach oraz przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8 i art. 11 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a.]. W uzasadnieniu tegoż odwołania podkreślił on, że wystąpienie z wnioskiem o wydanie mu paszportu zagranicznego przez ambasadę E. stoi w sprzeczności z jego obawą o prześladowanie w kraju pochodzenia (był prześladowany w związku z jego członkostwem w partii politycznej [...]). Zaznaczył, że, jego zdaniem, podjęcie takich działań może poddać w wątpliwość zachowanie przesłanek, które stanęły u podstaw udzielenia mu ochrony uzupełniającej na terytorium Polski przez organy migracyjne. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. Swoje stanowisko umotywował tym, że cudzoziemiec - objęty ochroną uzupełniającą - występując o wydanie nowego dokumentu podróży z pominięciem placówki dyplomatycznej państwa pochodzenia z uwagi na niemożliwość uzyskania go od władz kraju pochodzenia, powinien uprawdopodobnić i udokumentować, że nie może uzyskać nowego dokumentu podróży przykładowo w placówce dyplomatycznej swojego kraju. Organ odnosząc się do wątpliwości cudzoziemca, co do konsekwencji jego wniosku w zakresie ochrony uzupełniającej przywołał art. 25 ust 2 dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony [(Dz. U. UE L z dnia 30 września 2004 r.) dalej dyrektywa]. Z przepisu tego, zdaniem organu, wynikało, że wystąpienie do placówki dyplomatycznej kraju pochodzenia nie pozbawia cudzoziemca ubiegającego się o polski dokument podróży ochrony uzupełniającej nadanej przez władze polskie. Powód cofnięcia tej ochrony zaistnieje, gdy przestaną istnieć lub uległy zmianie okoliczności, które doprowadziły do jej przyznania i to w takim stopniu, że ochrona nie jest dłużej wymagana (art. 16 ust 1 dyrektywy). Na tej podstawie organ II instancji podzielił argumentację Wojewody i uznał, że warunki objęte zakresem normy art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie zostały zachowane w niniejszej sprawie, toteż należało odmówić wydania cudzoziemcowi żądanego dokumentu. Niepodjęcie przez zainteresowanego żadnych konkretnych działań celem uzyskania dokumentu podróży w placówce dyplomatycznej kraju pochodzenia, znajdującej się w B. organ uznał za okoliczność negatywną, przesądzającą o prawidłowości podjętych przez niego decyzji o odmowie. Organ wywiódł, że zachowanie wnioskodawcy w niniejszej sprawie świadczyło o braku jego odpowiedniego zaangażowania i wynikało z indywidualnych decyzji cudzoziemca. Cudzoziemiec nie podzielił zdania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i pismem z dnia [...] lutego 2013 r. zaskarżył jego decyzje do sądu administracyjnego. Zaskarżając ją w całości zarzucił naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez rozszerzającą wykładnię przesłanki niemożności uzyskania dokumentu podróży w kraju pochodzenia. Jego zdaniem wymaganie od wnioskodawcy bezpośredniego kontaktu z przedstawicielstwem dyplomatycznym lub urzędem konsularnym oraz przedstawienie zaświadczeń potwierdzających sposób załatwienia sprawy jest niedopuszczalne. Ponadto zakwestionował poprawność przeprowadzonej procedury administracyjnej wobec naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 107 § 1 i 3, art. 80 oraz art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a., sprowadzającej się do powierzchownego rozpatrzenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a zwłaszcza nie odniesienie się przez organ I instancji do okoliczności, że na terytorium Polski nie znajduje się przedstawicielstwo dyplomatyczne ani urząd konsularny kraju pochodzenia cudzoziemca – najbliższy ma siedzibę w N., w B.. Skarżący podniósł, że o ile bezspornym, jest wymóg wykazania przez cudzoziemca wnioskującego o polski dokument podróży okoliczności niemożności uzyskania dokumentu podróży od władz kraju pochodzenia, to na mocy art. 73 ust 1 ustawy o cudzoziemcach nie sposób wywieść jaka okoliczność może stanowić tego rodzaju przeszkodę. Zauważył, że ustawodawca nie zobowiązał do przedstawiania na tą okoliczność dokumentów potwierdzających odmowę udzielenia paszportu. Jego zdaniem wystąpienie tych okoliczności pozostawiono ocenie organu rozstrzygającego sprawę, który indywidualnie w każdym przypadku będzie rozstrzygał czy zachodzi ta okoliczność i czy właściwie ją uzasadniono. Dowodził, że otrzymując ochronę międzynarodową jest osobą skonfliktowaną z władzami własnego kraju i żywi uzasadnioną obawę przed wejściem w kontakt z jego przedstawicielstwami dyplomatycznymi z uwagi na ujawnienie jego miejsca pobytu i ewentualnych prześladowań rodziny przebywającej nadal w E.. Wskazał, że rozpoczęcie starań o uzyskanie dokumentu podróży jest, w jego przypadku, obiektywnie niemożliwe z uwagi na lokalizację placówki dyplomatycznej E. w N. w B., do którego nie może dostać się wobec nieposiadania stosownego dokumentu podróży. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ II instancji dokonał odpowiedzi na skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] stycznia 2013 r. Organ odniósł się do poglądów doktryny w zakresie rozumienia pojęcia "niemożność uzyskania dokumentu podróży", z których wysnuł wniosek, że niemożność ta zachodzi w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że brak placówki dyplomatycznej E. w Polsce i zlokalizowanie jej na terytorium N., podczas gdy do wydania dokumentu podróży konieczna jest osobista obecność występującego o dokument w konsulacie, powoduje konieczność opuszczenia kraju pobytu i przekroczenie granicy. W sytuacji kiedy osoba ta nie posiada żadnego dokumentu podróży powstaje stan niemożności uzyskania dokumentu. Przeszkoda ta zgodnie z przytoczonymi przez organ poglądami doktryny ma charakter trwały i niezależny od cudzoziemca. W związku z tym wydana decyzja zawierała wadę w postaci niedokładnego rozpatrzenia okoliczności faktycznych sprawy i tym samym istotnie naruszono art. 7 i 77 k.p.a., co spowodowało konieczność jej uchylenia. Jednocześnie organ nie podzielił pozostałej argumentacji skargi zwłaszcza w zakresie posiadania ochrony uzupełniającej i wpływu tego stanu na uzyskanie nowego dokumentu podróży od władz kraju pobytu w sytuacji niemożliwości otrzymania go z placówki dyplomatycznej kraju pochodzenia. Zdaniem organu status ten nie powoduje automatycznego wydania dokumentu podróży ani nie zwalnia osoby z wykazania przeszkód w uzyskaniu takiego dokumentu od właściwej placówki dyplomatycznej kraju pochodzenia. Tym bardziej wystąpienie o taki dokument przez cudzoziemca nie powoduje utraty udzielonej mu ochrony międzynarodowej. Zaznaczył też, że posiadanie polskiego dokumentu podróży nie zwalnia cudzoziemca ze starań w celu uzyskania dokumentu podróży wydanego przez władze kraju pochodzenia w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2012 r. oraz wspomniana decyzja organu I instancji odmawiającą wymienionemu skarżącemu wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zawarte w zarzutach skargi naruszenie art. 73 ust 1 ustawy o cudzoziemcach należy uznać za uzasadnione. Zgodnie z tym przepisem polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się na wniosek cudzoziemca, który posiada zezwolenie na osiedlenie się, zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub korzysta z ochrony uzupełniającej, jeżeli utracił on dokument podróży albo gdy jego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a uzyskanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży nie jest możliwe. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] odmówiono nadania statusu uchodźcy i udzielono mu ochrony uzupełniającej. W dniu [...] sierpnia 2012 r. T.A. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Z okoliczności faktycznych przytoczonych przez skarżącego wynika, że paszport został zabrany mu przez nieznanych mu mężczyzn podczas podróży z [...]. Organy administracji I i II instancji odmówiły wydania wnioskodawcy polskiego dokumentu podróży. W opinii Sądu decydującą kwestią do rozstrzygnięcia było ustalenie czy skarżący wykazał okoliczność braku możliwości uzyskania nowego dokumentu podróży. Wojewoda [...] odmawiając zarzucił brak udokumentowania spornej okoliczności przez cudzoziemca, a nadto wskazał, że wnioskujący nie podjął żadnych starań by dokument ten uzyskać z placówki dyplomatycznej kraju pochodzenia. Organ II podzielił tą argumentację. Skarżący niezmiennie podnosił, że stanowiska organów administracji wyinterpretowane z normy art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach są błędne i prowadzą do nieuprawnionych wniosków. Podkreślał, że bezsporny fakt umiejscowienia placówki dyplomatycznej E. w N. pozostaje cały czas pomijany i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast w jego ocenie ten fakt ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego zastosowania norm prawa. Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe uzyskanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży z placówki dyplomatycznej jego kraju pochodzenia. Jak wynika z ogólnodostępnej informacji znajdującej się na stronie internetowej etiopskiej placówki w B. dla uzyskania paszportu konieczne jest osobiste stawiennictwo w konsulacie. Brak placówki dyplomatycznej E. w Polsce i lokalizacja ambasady E. poza granicami Polski - w B. w N. - skutecznie uniemożliwia uzyskanie dokumentu podróży przez wnioskującego o jego wydanie. Z powodu braku tego dokumentu legalne przekroczenie polskiej granicy przez cudzoziemca jest niemożliwe. Nie może on wyjechać z Polski by zdobyć dokument podróży kraju pochodzenia, a jednocześnie polski organ imigracyjny odmawia mu wydania stosownego dokumentu umożliwiającego wyjazd z przyczyn, na które de facto nie ma wpływu. W związku z powyższym zachodzi niezależna od cudzoziemca niemożność uzyskania dokumentu podróży a to wypełnia znamiona braku możliwości uzyskania nowego dokumentu z art. 73 ust 1 ustawy o cudzoziemcach. Takie stanowisko Sądu jest zgodne z poglądami doktryny prawa w tym zakresie. W publikacji "Prawo o cudzoziemcach" (pod red. Jacka Chlebnego wyd.C.H. Beck Warszawa 2006 r. str. 173) autor wskazuje, że niemożność z art. 73 ust.1 ustawy o cudzoziemcach musi mieć charakter trwały i niezależny od cudzoziemca, na którym ciąży ciężar wykazania, iż zachodzi taka okoliczność. Jedną z przykładowych sytuacji wymienia brak placówki dyplomatycznej danego kraju w kraju pobytu. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości że skarżący nie ma wpływu na fakt, umiejscowienia przedstawicielstwa dyplomatycznego swego kraju w innym kraju niż obecnie przebywa bez dokumentu podróży. Nie można też oczekiwać, że ten stan ulegnie zmianie. Rozwiązaniem mogłoby być uzyskanie dokumentu na odległość np. przez pełnomocnika lecz w procedurze wydawania paszportu przez władze etiopskie takiej możliwości nie przewidziano. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organy wydając decyzje w niniejszej sprawie pomijały tę okoliczność. Zdaniem Sądu, należy zakwalifikować to jako niedokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Za wydaniem skarżącemu dokumentu podróży przemawia również art. 25 ust. 2 dyrektywy. Mówi on, że Państwa Członkowskie wydadzą beneficjentom ochrony uzupełniającej, którzy nie są w stanie otrzymać paszportów państwa, którego są obywatelami, dokumenty umożliwiające im podróżowanie, przynajmniej wtedy, gdy poważne względy natury humanitarnej wymagają ich obecności w innym państwie, chyba że istotne powody z zakresu bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego inaczej wymagają. Skarżący z oczywistych względów nie może legalnie opuścić terytorium Polski. Nie może też uzyskać dokumentu podróży w inny sposób bez konieczności przemieszczania się za granicę. W tych okolicznościach państwo jego pobytu powinno wydać dokument umożliwiający podróżowanie, w przeciwnym razie nigdy nie uzyska dokumentu, który umożliwi mu swobodne poruszanie się po świecie, a tym samym niejako zostanie uwięziony w kraju pobytu. W tej sytuacji poważne względy natury humanitarnej w postaci umożliwienia legalnego przemieszczania się po świecie znajdują tu zastosowanie. Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą interpretację przesłanki z art. 73 ust 1 ustawy o cudzoziemcach. Należy zauważyć, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę dostrzegł zaistniałe uchybienie i wniósł o uchylenie swojej decyzji. Organ nie skorzystał jednak z możliwości autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. albowiem nie podzielił w pełni zarzutów skargi. Organ nie zgodził się z tezą skarżącego, że samo udzielenie ochrony uzupełniającej daje mu prawo do uzyskania wnioskowanego polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca co szeroko uzasadnił w odpowiedzi na skargę przywołując argumentację z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 2100/11. Jak wynika z przedstawionych rozważań organ ma prawo i obowiązek żądać od cudzoziemca wykazania braku możliwości uzyskania nowego dokumentu podróży w kraju pochodzenia. Ponadto Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał na brak związku pomiędzy ubieganiem się o nowy dokument podróży w placówce dyplomatycznej kraju pochodzenia a utratą ochrony międzynarodowej tj. ochrony uzupełniającej. Obawa przed odebraniem ochrony w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o dokument podróży jest nieuzasadniona i art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie będzie miał zastosowania. Jak twierdzi organ muszą przestać istnieć przesłanki w oparciu, o które ta ochrona została udzielona albo uległy one zmianie i ochrona nie jest już wymagana. Wskazana okoliczność do takich nie zalicza się. Organ II instancji nadmienił również o obawach skarżącego co do kontaktu z władzami swojego kraju z uwagi na możliwość represji w stosunku do członków rodziny skarżącego pozostałych w E.. Zdaniem tego organu nie można ich zakwalifikować jako niezależnej od cudzoziemca niemożności uzyskania dokumentu podróży. Sąd nie analizował poprawności wywodu organu II instancji wobec zarzutów skarżącego. W ocenie Sądu nie wpływają one na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie wobec ziszczenia się wszystkich koniecznych przesłanek udzielenia polskiego dokumentu podróży cudzoziemcowi na mocy art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Reasumując, organ wydający zaskarżoną decyzje oraz organ I instancji powinny uwzględnić argumentację Sądu zawartą w niniejszym wyroku i wydać skarżącemu przedmiotowy dokument, jeżeli przesłanki ku temu nie uległy zmianie. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W oparciu o art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł o zasądzeniu od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego T.A. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W myśl art. 250 P.p.s.a. Sąd orzekł o przyznaniu ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G. Ż. kwoty 240 złotych oraz kwoty 55,20 złotych stanowiącej 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.