IV SA/Wa 693/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi D. D., W. B., J. I., H. P., Z. K., A. B., J. M., A. O., W. T., E. W., K. B., H. W. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego uchyla zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" w związku z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2001 r. udzielającą M. w R. ul. [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie robót w korycie rzeki M. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Prezydent Miasta R. udzielił M. w R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie robót w korycie rzeki M. na odcinku od wiaduktu kolejowego przy ul. [...] do piaskownika przy ul. [...] w R. w km 19 + 830 ÷ 20 + 850. 2. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele nieruchomości położonych w dzielnicy R. – G., tj.: D. D., W. B., S. I., J. I., K. C., J. L., J. B., H. P., J. W., Z. K., W. R., J. P., H. D., T. S., A. M., wskazując w oparciu o istniejące mapy geodezyjne z 1965 r., iż przez ich działki przebiega nie rzeka a rów melioracyjny. 3. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Wojewoda [...] utrzymał decyzję Prezydenta Miasta R. w mocy. Organ odwoławczego wskazał, iż: - rzeka M. znajduje się w ewidencji urządzeń melioracyjnych pozostających w zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w R. (na odcinku na którym przepływa przez R. spełnia również funkcje cieku komunalnego), - obecni na rozprawie administracyjnej w dniu 20 grudnia 2001 r. właściciele nieruchomości położonych w dzielnicy G. nie wnieśli zastrzeżeń do planowanego zakresu prac w korycie rzeki M., - zgodnie z art. 123 ust. 2 ustawy pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D.a D., W. B., J. I., H. P., Z. K., J. L. (następnie cofnęła skargę), K. C. (następnie cofnęła skargę), A. M. (następnie cofnął skargę), F. B. (po śmierci którego w jego miejsce wstąpili następcy prawni: A. B., J. M., A. O., W. T., E. W., K. B., H. W.), T. S. (po śmierci której w jej miejsce wstąpił S. S.) podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu podkreślając, iż rów przechodzący przez dzielnicę G. nie jest i nigdy nie był rzeką ani wodą płynącą w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa". Z uwagi na powyższe sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem rozpoznania. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2004 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na śmierć uczestników postępowania A. i B. M. Postępowanie w sprawie zostało podjęte postanowieniem z dnia 6 lipca 2006 r. Skarżąca D. D. wskazała jako następcę prawnego zmarłych uczestników postępowania A. i B. M. ich wnuczkę B. T. Postępowanie w sprawie ponownie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2006 r. z uwagi na śmierć skarżącego F. B. oraz uczestników postępowania H. Z. oraz S. J. Podjęcie postępowania nastąpiło postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2007 r. na podstawie art. 128 § 1 ppsa, a sprawę zarejestrowano w repertorium IV SA pod nową sygnaturą IV SA/Wa 693/07. W wykonaniu zarządzenia z dnia 27 stycznia 2009 r. zwrócono się do B. T. o nadesłanie skróconych odpisów aktów zgonu A. i B. M. oraz wskazania ich następców prawnych, jednakże wezwanie pozostało bezskuteczne. Ponowne wezwanie (z dnia 18 marca 2009 r., 23 września 2009 r., 12 listopada 2009 r.) pozostały również bez odpowiedzi. Sąd zwrócił się również do Sądu Rejonowego w R. o udzielenie informacji, czy toczy lub czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po w/w uczestnikach postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi wskazano, iż do Sądu w R. nie wpłynęły wnioski inicjujące sprawy spadkowe po A. i B. M. W celu ustalenia ostatniego adresu zamieszkania ewentualnie przybliżonej daty śmierci Sąd zwrócił się o udzielenie informacji do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. W odpowiedzi wskazano, iż w/w uczestnicy nie figurują w bazie POLTAX, skutkiem czego organ podatkowy nie jest wstanie udzielić informacji we wnioskowanych kwestiach. Kolejne czynności podejmowane przez Sąd celem ustalenia następców prawnych A. i B. M. także okazały się nieskuteczne, w szczególności wystąpienie do Urzędu Miejskiego w R., do Sądu Rejonowego w M. III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, do kuratora M. M. (najprawdopodobniej wnuka uczestników postępowania), do Wydziału Udostępniania Informacji w Departamencie Spraw Obywatelskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zauważyć należy, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa. Wskazany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie spór dotyczył kwestii czy pozwolenie wodnoprawne miało zostać wydane na wykonanie robót w korycie rzeki (jak twierdzą zarówno wnioskodawca jak i organy) czy w rowie melioracyjnym (stanowisko skarżących). Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. w R. z dnia 6 grudnia 2001 r. na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 1974 r.". Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2001 r. została oparta na art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1974 r. W związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2002 r. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ustawa z 1974 r. utraciła moc (art. 219 ustawy). Z woli ustawodawcy (art. 204 ust. 1 ustawy) sprawy wszczęte, a niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejściem w życie ustawy podlegają rozpoznaniu wg nowych przepisów i na ich podstawie orzekł Wojewoda [...] w niniejszej sprawie. W nowej ustawie regulującej problematykę gospodarowania wodami w kwestii pozwolenia wodnoprawnego oraz operatu wodnoprawnego ustawodawca wprowadził następujące uregulowania. W art. 5 ust. 1 ustawy wskazano, iż wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne, zaś zgodnie z ust. 2 tegoż art., wodami (z wyjątkiem wód morza terytorialnego i morskich wód wewnętrznych) są wody śródlądowe. Te z kolei dzielą się na płynące i stojące (ust. 3). Płynące to wody w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek. W art. 9 ust. 1 ustawy zawarto ustawową definicję pojęcia cieki naturalne, którymi są rzeki, strugi, strumienie oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi korytami (pkt 1). Natomiast kanałami w rozumieniu ustawy są sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ich ujściu lub ujęciu (pkt 5), zaś rowami są także sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy jednakże o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu (pkt 13). Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy regulacja koryt cieków naturalnych (zwana dalej "regulacją wód") służy poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpożarowej. W celu dokonania regulacji wód, zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy należy uzyskać wydane na wniosek podmiotu zainteresowanego pozwolenie wodnoprawne. Obligatoryjnie do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się operat wodnoprawny (dalej jako "operat") oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został sporządzony (ewentualnie decyzję o warunkach zabudowy) – zgodnie z art. 131 ust. 2 ustawy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] uznał, że regulowane ma być koryto rzeki M. (czyli na gruncie ustawy ciek naturalny). Swoje stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rzeką, organ wywodzi z pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w R. z dnia 1 marca 2002 r. (M. jest rzeką gdyż znajduje się w ewidencji urządzeń melioracyjnych). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego R. także określono M. jako rzekę. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2001 r., nr [...] ustalającej linię brzegu rzeki M. na odcinku od wiaduktu kolejowego przy ul. [...] do piaskownika przy ul. [...] w R. wynika, iż na przedmiotowym odcinku przebiega rzeka, a nie rów melioracyjny. Wskazać należy, iż w pozwoleniu wodnoprawnym zgodnie z art. 128 ustawy ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Natomiast kwestia charakteru regulowanej wody (rzeka czy rów melioracyjny) została pośrednio przesądzona na skutek wydania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2001 r., nr [...]. Decyzją tą organ ustalił linię brzegu rzeki, która znajdowała potwierdzenie w atlasie "Podział Hydrograficznym Polski" (wydanym przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, Warszawa 1983) określającym rzekę M. jako ciek okresowo prowadzący wody. W uzasadnieniu aktu administracyjnego organ stwierdził, iż brak jej stałego przepływu był konsekwencją pogorszenia stosunków wodnych, którego przyczyną były działania i inwestycje zrealizowane w przeszłości przez osoby fizyczne i prawne. Zaś odtworzona linia brzegu odpowiada linii brzegu rzeki M. zgodnie z trasą określoną w w/w atlasie. Powyższe ustalenia spowodowały, iż organ uznał M. za rzekę a nie za rów melioracyjny. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, iż wskazana ostateczna decyzja (wraz z uzasadnieniem będącym w rozumieniu art. 107 § 1 kpa składnikiem decyzji) funkcjonuje w obrocie prawnym do dnia dzisiejszego, gdyż nie została uchylona przez Sąd (art. 38 ustawy z 1974 r.) a ustalenia w niej poczynione są wiążące. Skutkiem tego, zarzuty skargi kwestionujące, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rowem melioracyjnym a nie rzeką, nie mogą być skutecznie podniesione. Przyjęcie w przedmiotowej sprawie, iż przedmiotowy ciek stanowi rów melioracyjny pozostawałoby w oczywistej sprzeczności ze wskazanym orzeczeniem. Rzeki bowiem zaliczane są do cieków naturalnych (art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy), natomiast rowy to sztuczne koryta (art. 9 ust. 1 pkt 13 ustawy) zaliczone nota bene do urządzeń wodnych (9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy in fine). W tym kontekście bez znaczenia są wskazywane w decyzji kwestie wynikające z pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (zamieszczenie rzeki w ewidencji administrowanych urządzeń). Skoro dla organu odwoławczego oczywiste było, iż przedmiotem sprawy jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego celem uregulowania koryta rzeki, a nie prace związane z urządzeniem wodnym - rowem melioracyjnym, zatem w celu wydania prawidłowego rozstrzygnięcia organ winien dysponować przedłożonym przez wnioskodawcę operatem. Dokumentu tego nie załączono do akt sprawy, a z akt administracyjnych nie wynika, by organ takowy posiadał. Z treści pisma z dnia 28 stycznia 2002 r. wystosowanego z Urzędu Miasta R. do Wojewody [...], przekazującego akta administracyjne wraz z odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta R. nie wynika, by organ pierwszej instancji rozstrzygał sprawę dysponując operatem. W każdym bądź razie takiego dokumentu nie przekazał organowi odwoławczemu. Wraz z odpowiedzią na skargę z dnia 12 lipca 2002 r. Wojewoda [...] przekazał do Naczelnego Sądu Administracyjnego akta administracyjne sprawy, w spisie zawartości których także nie figuruje operat. Jedynie na marginesie wypada zauważyć, że operat nie jest wymagany jedynie przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych (którymi zgodnie z definicją zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy są w szczególności kanały i rowy), które może być wydane na podstawie projektu tych urządzeń (jeżeli projekt ten odpowiada wymaganiom o którym mowa w art. 132 ustawy), zgodnie z brzmieniem art. 131 ust. 4 ustawy. Celem weryfikacji kompletności akt administracyjnych (brak operatu, brak potwierdzeń doręczenia decyzji pierwszej instancji stronom), Sąd zwrócił się do Prezydenta Miasta R. z zapytaniem czy przedmiotowe akta nie zostały mu zwrócone. W odpowiedzi pismem z dnia 7 lipca 2008 r. organ poinformował, iż akta sprawy zostały przekazane wskazanym wyżej pismem z dnia 28 stycznia 2002 r. Wojewodzie [...] i nie zostały dotychczas oddane. Próba ustalenia czy wskazane dokumenty znajdują się w posiadaniu organu odwoławczego (k. 767, k. 769), także okazała się bezskuteczna. Na skutek zmiany właściwości organów (obecnie wojewoda nie jest organem właściwym do rozpoznawania odwołań od decyzji starosty w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego – nowelizacja art. 4 ust. 4 ustawy) oraz zmiany siedziby wydziału organu, pracownicy [...] Urzędu Wojewódzkiego nie byli w stanie jednoznacznie stwierdzić czy żądane dokumenty są w ich posiadaniu. W związku z powyższym Sąd nie może przyjąć, iż organ odwoławczy rozpatrując sprawę dysponował operatem. Brak zgromadzenia wymaganego materiału dowodowego (specjalistycznej dokumentacji – operatu) stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, iż przepis art. 7 kpa zobowiązuje organ administracji państwowej do przestrzegania zasady dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Natomiast przepis art. 77 § 1 kpa obliguje organ do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie. Ponadto wskazać należy, iż niekompletność akt administracyjnych w szczególności brak dowodów doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronom postępowania, a także brak operatu (w którym zgodnie z art. 132 ust. 2 lit. c ustawy zamieszcza się informacje dotyczące stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli) - o ile w ogóle został sporządzony - nie pozwalał na jednoznaczne przesądzenie kto jest stroną niniejszego postępowania. Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych nie wynika kto jest właścicielem nieruchomości położonych w zasięgu zamierzonej regulacji wód, a brak jest również możliwości uznania, że danymi takimi dysponował organ odwoławczy. Z uwagi na brak możliwości ustalenia czy zmarli uczestnicy postępowania A. i B. M. byli stronami postępowania administracyjnego (brak wiedzy w temacie daty ich śmierci), oraz czy mieli interes prawny w niniejszym postępowaniu (brak operatu), jako ich następcę prawnego traktowano w postępowaniu sądowym wskazaną przez skarżącą D. D. wnuczkę zmarłych. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia. Wydaje się, że celowe będzie ponadto zwrócenie się do wnioskodawcy z zapytaniem, czy w dalszym ciągu zainteresowany jest uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na uregulowanie koryta rzeki M., mając na uwadze znaczny upływ czasu od dnia złożenia wniosku (2001 r.).