IV SA/Wa 694/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1976 r. (w wyniku oczywistego błędu w sentencji decyzji wskazano rok 1979) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1975 r. w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 1.40 ha, położonego we wsi N., stanowiącego własność T. P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał na zasadę niewzruszalności ostatecznej decyzji administracyjnej zwracając uwagę, iż instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od tej zasady. W ocenie organu nie można uznać, iż kwestionowane decyzje z lat 70-tych ubiegłego wieku są dotknięte kwalifikowaną wadliwością. Przejecie gospodarstwa nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, wiązanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) w związku z treścią § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 roku w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198 ze zm.). Przedmiotowa nieruchomość była gospodarstwem rolnym w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 31 z 1972 r. poz. 215). Z dokumentacji wynika, iż stanowiła ona w większości grunty orne (0,89 ha). Z protokołu sporządzonego przez inspektora służby rolnej wynika, iż przedmiotowe gospodarstwo nie jest uprawiane od ok. 6 lat z powodu wyjazdu T. P. ze wsi N. Obecnie przesłuchanych zostało dwu świadków jednak do ich zeznań należy podejść z ostrożnością ze względu, iż chodzi o okoliczności sprzed 30 lat. Ich oświadczenia nie mogą skutecznie podważyć ustaleń dokonanych przed wydaniem decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa. Organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do przejęcia gospodarstwa wynikające z ówcześnie obowiązujących przepisów. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, A. W. - spadkobierca właściciela przejętego gospodarstwa - podniosła zarzut naruszenie art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a. w wyniku nie stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych rażąca wadliwością. Skarżąca w tym zakresie podniosła następujące okoliczności: - w istocie przejęto cześć gospodarstwa, gdyż w całości miało ono powierzchnię 4,77 ha i składało się z działek należących do T. P. (1,40 ha) oraz pozostałej części stanowiącej spadek po zmarłym dziadku J. P., - w protokole, sporządzonym na etapie przejmowania gospodarstwa, nie wskazano numerów działek ani obszarów, jakie inspektor uznał za nieuprawiane (przywołano tezy wyroku sygn. akt. IV SA 2022/97), konkretnych ustaleń w tym zakresie nie zawierają również decyzje z 1975 i 1976 roku; decyzje nie zostały właściwie szczegółowo uzasadnione, co stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania i prowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego (wskazano orzeczenia, w których wyrażono pogląd, iż wadliwe uzasadnienie może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji), - pominięto okoliczność, iż T. P. podjął działanie w celu ochrony swojej własności - wniósł odwołanie - nie wyeliminowanie z obrotu wadliwych decyzji prowadzi do utrzymania stanu sprzecznego z ogólnym poczuciem sprawiedliwości, zasadami ochrony własności przyjętymi w wiążących Polskę umowach międzynarodowych, oznacza też nierespektowanie zasad demokratycznego państwa prawa, - w ocenie skarżącej gospodarstwo ówcześnie nie było opuszczone, co potwierdzają aktualnie świadkowie, Zarzucono także naruszenie art. 154 § 1 i 2 K.p.a. jednak zarzut w tym zakresie nie został rozwinięty. Skarżąca wniosła również o stwierdzenie nieważności decyzji z 1975 i 1976 roku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Gdy chodzi o zarzuty podniesione w skardze nie są one zasadne z następujących przyczyn. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 §. 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku przywoływaną w kwestionowanej decyzji podstawą stwierdzania nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja wydana z odwołaniem do treści art. 2 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, wiązanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. W myśl tej regulacji przejęcie gospodarstwa rolnego mogło nastąpić w razie, gdy zostało opuszczone przez właściciela, przy czym w myśl §. 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych należy przez to rozumieć gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Jak trafnie dostrzegł organ administracji, z analizowanych dokumentów archiwalnych wynika, iż przed przejęciem przedmiotowego gospodarstwa przeprowadzono czynności dowodowe. Został sporządzony protokół, z którego treści wynikało, iż są spełnione przesłanki dla przejęcia gospodarstwa. Zarzuty Strony, iż z treści tego dokumentu nie wynika, jakie numery działek były objęte oględzinami oraz szczegółowo, w jakim stopniu nie są one uprawniane są nietrafne gdyż w protokole wskazano numery działek (nr Ew. [...]) oraz oceniono, iż w "całości odłogują" (stąd brak ścisłego powiązania z tezami w sprawie o sygn. akt IV SA 2022/97). Nie ma podstaw do domniemania, iż zamieszczone w nim informacje są oczywiście nieprawdziwe. W szczególności nie można uznać, iż same oświadczenie świadków dotyczące okoliczności sprzed 30 lat mogą służyć jako wiarogodne źródło dla podważenia sporządzonej ówcześnie dokumentacji sprawy, w kontekście uznania, iż orzeczenia wydane w związku z tym dokumentem są "oczywiście wadliwe". Przypomnieć jedynie należy, iż rażącej wadliwości decyzji nie można domniemywać. Podnoszone zarzuty, iż decyzje organów obu instancji nie zostały wystarczająco szczegółowo uzasadnione (istotnie decyzja organu I. instancji zdaje się stanowić wyłącznie wypełniany formularz zawierający powtarzalną w uzasadnieniach argumentację, a decyzja organu odwoławczego jest stosunkowo lakoniczna) także nie mogą stanowić samodzielnej przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji, o ile zgromadzone w aktach sprawy dokumenty pozwalały na uznanie przez organy orzekające wówczas w sprawie, iż zachodziły przesłanki dla wydania określonego orzeczenia (w każdym razie rozumowaniu takiemu nie można przypisać rażącej wadliwości). W tym kontekście bezzasadne jest przywoływania tez orzecznictwa w świetle, których wady, co do stosownego uzasadnienia, decyzji mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Podnoszona kwestia, iż jakoby przejęte grunty (1,4 ha) stanowiły jedynie część gospodarstwa, nie może mieć znaczenia w sprawie w kontekście czy decyzja jest rażąco wadliwa, o ile z dokumentacji spawy nie wynika, iż była to okoliczność znana organom w dniu orzekania w przedmiocie przejęcia gospodarstwa lub wynikała ona z dokumentów, które w dniu orzekania w myśl konkretnego przepisu stanowić musiały podstawę do dokonywania ustaleń faktycznych (musiała być więc znana lub jej nieznajomość była następstwem oczywistego naruszenia obowiązku dokonania wymaganych ustaleń). Reasumując, miałoby to znaczenie tylko, o ile z dokumentacji archiwalnej (akt sprawy) wynikałoby, iż okoliczność ta znana była organom, lub byłaby ona potwierdzona stosowanymi dokumentami urzędowymi, które musiały być znane organowi. O ile okoliczności podnoszone przez Skarżąca istotnie występowały (takie twierdzenia sformułowano dopiero skardze), lecz nie były one znane organom orzekającym w sprawie przejęcia gospodarstwa, ich ujawnienie stanowi wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), nie mogą mieć one więc znaczenia w kontekście procedowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia (zasada niekonkurencyjności postępowań). Jednocześnie Sąd z urzędu podniósł, iż orzeczenie zostało wydane przedwcześnie bez podjęcia próby oceny całego materiału dowodowego, co może mieć znaczenie w sprawie, w kontekście wskazanych wczesnej uwarunkowań przy ocenie decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Mianowicie istotne znaczenie mogłaby mieć w sprawie okoliczność zachowania w archiwalnych aktach sprawy dokumentów mogących wskazywać, iż twierdzenie organu o istnieniu przesłanek do przejęcia gospodarstwa były oczywiście dowolne. Orzekając obecnie w sprawie, organ oparł się na aktach przekazanych przez Urząd Miasta i Gminy K. pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. (dokumenty ponumerowane [...]). Ich analiza wskazuje, iż są to wyłącznie akta sprawy prowadzone przez organ I. instancji. Z oczywistych przyczyn brak jest w nich np. odwołania złożonego przez skarżącego. Nie ma więc możliwości ustalenia, jakie konkretnie argumenty zostały podniesione. Odpowiedzi nie daje przy tym lakoniczna treść orzeczenia organu odwoławczego, gdzie wskazano jedynie, iż odwołujący "wnosi o uchylenie decyzji jako niesłusznej". Jednocześnie ze wskazanych akt wynika, iż organ odwoławczy poinformował o przedłużeniu czasu rozpatrzenia odwołania do II kw. 1976 roku (k. [...]) ze wskazaniem zamiaru przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych (po zejściu pokrywy śnieżnej). Jednak decyzja została wydana pod koniec I. kwartału. Nie można w rozpoznawanym przypadku wykluczyć a priori, iż procedowanie organu odwoławczego było rażąco wadliwe w kontekście obowiązku ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Kluczowe znaczenie mogłoby mieć np. ujawnienie, iż w odwołaniu podniesiono konkretne okoliczności, wysoce uprawdopodobniające, iż gospodarstwo nie było opuszczone, bądź wskazano np., iż przedmiotowe grunty stanowią wyłącznie cześć większego gospodarstwa, które w pozostałej części było uprawiane (kwestia sygnalizowana w skardze), przy zaniechanie jednocześnie przez organ odwoławczy jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia tych istotnych okoliczności. W takim kontekście wiarygodność aktualnych oświadczeń świadków należałoby poddać ponownej ocenie. Jak wcześniej wskazano, wadliwości działania organu odwoławczego nie można domniemywać, jednak bez podjęcia próby odnalezienia dokumentów nie można wykluczyć, iż ich treść może o niej przesądzać. Ocena tych okoliczności możliwa byłaby wyłącznie w przypadku odnalezienia materiałów archiwalnych. Z akt sporawy nie wynika, aby organ administracji podjął starania w celu odszukania wskazanych akt (nie zwracano się do żadnych archiwów, w których akta takie mogłyby zostać zdeponowane). Bez podjęcia próby zgromadzenia istotnej w sprawie dokumentacji przedwczesna jest ocena, iż orzeczenia z 1975 i 1976 roku nie są dotknięte wadą nieważności. Zaskarżone orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77, § 1 i 80 K.p.a.). Naruszenie to, jak wskazano, może mieć istotny wpływ na jej wynik. W tym kontekście nie ma natomiast wpływu na wynik sprawy, dostrzeżone przez Sąd z urzędu, naruszanie przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). W orzeczeniu tym organ zawarł stwierdzenie, iż istniały przesłanki dla przejęcia gospodarstwa należącego do T. P. Kwestie te nie podlegają natomiast bezpośrednio ocenie w niniejszym postępowaniu. Prowadzone współcześnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie (w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie dotyczy ustalenia, czy gospodarstwo mogło zostać przyjęte na rzecz Skarbu Państwa, lecz czy podjęte około 30 lat temu decyzje w tym przedmiocie są dotknięte wadą nieważności - czy zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z treści skargi okoliczności tej zdaje się nie uwzględniać także Strona skarżąca. Poza oceną Sądu pozostają kwestie, czy ówczesne przejęcie gospodarstwa, należącego do rodziny skarżącej, było zasadne i odpowiada obecnym standardom demokratycznego państwa prawa. W gestii organu administracji orzekającego w przedmiocie nieważności decyzji z 1975 i 1976 roku, jak i Sądu badającego legalność zaskarżonego orzeczenia pozostają wyłącznie kwestie ewentualnego rażącego naruszenia ówczesnego prawa nie zaś, odpowiadającego obecnym standardom, poczucia sprawiedliwości sukcesorki właścicieli gospodarstwa. Należy podkreślić, iż zasada trwałości orzeczeń administracyjnych (możliwości ich wzruszenia jedynie w szczególnych trybach), wynikająca z fundamentalnej dla demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.) zasady pewności prawa, nie przeczy poszanowaniu ochrony własności prywatnej (w zakresie chronionym konstytucją oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi). Odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku o stwierdzenie przez Sąd nieważności orzeczeń z 1975 i 1876 roku trzeba wskazać w pierwszym rzędzie, iż wykracza to poza kompetencje Sądu wskazane w art. 135 i 145 §. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zważywszy, iż granice sprawy, w ramach której Sąd może uchylać orzeczenia lub stwierdzać ich nieważność, wyznacza wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek Strony skarżącej. Nie trafny jest zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 2 K.p.a. z uwagi na to, iż przepisy te w niniejszej sprawie nie znajdowały zastosowania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §. 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji podejmie próbę uzupełnienia materiałów archiwalnych o dokumenty gromadzone na etapie postępowania odwoławczego od decyzji z 1975 roku. W razie braku tych dokumentów uwzględni, iż wadliwość decyzji nie może być domniemana. Orzekając, odniesie się też do, sformułowanych na etapie skargi twierdzeń Strony, jakoby przejęte grunty stanowiły wyłącznie część gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,77 ha, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu (art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).