IV SA/Wa 696/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2011r. ustalającą wymiar administracyjnej kary biegnącej w kwocie 4,15 zł/h za emisję pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza. W uzasadnieniu wskazano, że wymienioną wyżej decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. ustalił wymiar administracyjnej biegnącej kary pieniężnej w kwocie 4,15 zł/h za emisję pyłu i dwutlenku azotu liczonej od godziny 14.00 od dnia [...] października 2011r. za przekroczenie ustalonych decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2007r. zmienioną następnie decyzją z dnia [...] marca 2009r. dopuszczalnych emisji pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza z kotła [...] nr [...] podłączonego do emitora [...] na terenie zakładu [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] w G. Wskutek odwołania wniesionego przez zakład [...] Sp. z o.o. organ stwierdził, że w dniach [...] września 2011r. – [...] października 2011r. została przeprowadzona kontrola, w trakcie której w dniu [...] października 2011r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wykonali pomiary kontrolne emisji zanieczyszczeń gazowych oraz pyłu z kotła [...] nr [...]. Pomiary te wykazały przekroczenie dopuszczalnej emisji dwutlenku azotu i pyłu ogółem określonych w decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2007r. Dalej stwierdzono, że informacje o stwierdzonych przekroczeniach zostały zawarte w protokole kontroli, który strona podpisała w dniu [...] października 2011r. Pismem z dnia [...] listopada 2011r. WIOŚ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, a pismem z dnia [...] listopada 2011r. zawiadomił stronę o zebraniu materiału dowodowego. Strona pismem z dnia [...] grudnia 2011r. złożyła wyjaśnienia oraz wniosek o przeprowadzenie nowych dowodów w sprawie. Nowe dowody stanowią wyniki pomiarów wykonanych na potrzeby opracowania "Studium ochrony powietrza atmosferycznego dla spółki [...] Sp. z o.o." z września 2007r. oraz wyniki pomiarów z 2008 r., 2009 r. i 2010 r, które nie wykazywały przekroczeń. Ponadto strona zleciła wykonanie kolejnych pomiarów (zostały one Sygn. akt IV SA/Wa 696/12 wykonane w dniu [...] listopada 2011r.). Nadto w okresie od września do października 2011r. używała wyłącznie miału o niskiej zawartości pyłów. Organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2011r., w której ustalił wymiar kary biegnącej w kwocie 4,15 zł/h za emisję pyłu i dwutlenku azotu. W uzasadnieniu wyjaśnił kwestię dokonywania wcześniejszych pomiarów przez stronę oraz wskazał, że badania WIOŚ zostały przeprowadzone przez laboratorium, które miało niezbędny zakres akredytacji na badanie stężenia i emisji wszystkich tlenków azotu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie mają one wpływu na ocenę prawidłowości wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji ustalającej wymiar kary i wynikają one z niezrozumienia przepisów dotyczących wymierzania takich kar. Dalej organ przytoczył brzmienie przepisów art. 300 ust. 1, 3 i 4, art. 301 ust. 2 oraz art. 302 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 §1 i 2 k.p.a oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tj. bez przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów, a w szczególności dowodu z zeznań świadka M. U. Dalej brak ustalenia, czy w dacie wykonywania pomiarów w zakładzie skarżącej laboratorium WIOŚ w B. Pracownia [...] spełniała wymagania pozwalające na wykonywanie pomiarów emisji wszystkich tlenków azotu (NOx), a następnie brak rozpatrzenia i ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do argumentów i wniosków dowodowych skarżącej wskazanych w odwołaniu oraz brak ponownego merytorycznego rozpoznania całokształtu sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżąca przekroczyła dopuszczalną ilość pyłu i dwutlenku azotu. Poza tym zarzucono naruszenie art. 68 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w protokole kontroli WIOŚ daty jego sporządzenia co uniemożliwia ocenę, kiedy organ I instancji zawiadomił skarżącą o stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnej ilości pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza. Dalej art. 299 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez brak zawiadomienia przez organ I instancji skarżącej w terminie 21 dni od Sygn. akt IV SA/Wa 696/12 wykonania pomiarów o stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnej ilości pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo jej wydania bez powtórzenia czynności kontrolnych i wyłącznie w oparciu o pomiary dokonane w dniu [...] października 2011 r. Na zakończenie skarżąca wskazuje na naruszenie Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. 2009 r., nr 5, poz. 31), poprzez wykonanie pomiarów dotyczących ilości pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza w oparciu o normę PN - Z - 04030:7:1994 i procedurę B - 34, podczas gdy pomiary winny być dokonane na podstawie normy PN-EN 14211:2005 (U) i PN-EN 12341:2006, co w konsekwencji mogło doprowadzić do błędnego ustalenia, że skarżąca przekroczyła dopuszczalną ilość pyłu i dwutlenku azotu. Skarga wnosi o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. protokołu kontroli WIOŚ na okoliczność braku wskazania daty jego sporządzenia i zawiadomienia skarżącej o stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnej ilości pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza, uchylenie decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że rolą organu odwoławczego jest przede wszystkim powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, ustosunkowanie się do zgłoszonych przez stronę argumentów i rozpoznanie zgłoszonych wniosków dowodowych. W niniejszej zaś sprawie organ ograniczył się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, nie wypowiedział się nawet w najmniejszym stopniu na temat zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu wniosków dowodowych, tj. dowodu z przesłuchania świadka M. U. i wniosku o zwrócenie się do P. [...] o udzielenie informacji z jakich przyczyn i od kiedy laboratorium WIOŚ w B. Pracownia [...] nie spełniało wymagań pozwalających na wykonywanie pomiarów emisji wszystkich tlenków azotu (NOx). Organ nie wskazał dlaczego odmówił zgłaszanym przez skarżącą dowodów wiarygodności i mocy dowodowej. Lakoniczne stwierdzenie, że argumenty przedstawione przez skarżącą nie mają wpływu na ocenę prawidłowości wydania przez organ pierwszej instancji decyzji Sygn. akt IV SA/Wa 696/12 nie spełnia wymogu uzasadnienia faktycznego decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Dalej wskazano, że organy obydwu instancji oparły się jedynie na wynikach własnych pomiarów, nie dając szansy na przedstawienie wyników badań wykonanych na zlecenie skarżącej, ich konfrontację i wyjaśnienie przyczyn ewentualnych różnic w wynikach. Co istotne, organ I instancji jeszcze przed wydaniem decyzji został poinformowany przez skarżącą o wykonaniu czynności, które zmniejszyły emisję pyłów i gazów. Pomimo powyższego zawiadomienia organy nie odniosły się do powyższych argumentów. Organ I instancji otrzymując informację o wykonaniu czynności, które zmniejszyły emisję pyłów i gazów winien był przeprowadzić kolejną kontrolę i na jej podstawie wydać decyzję. Obowiązkiem zaś organu odwoławczego było uwzględnienie ewentualnych zmian zmniejszających emisję przy wydawaniu decyzji. Brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. U. przez organy obydwu instancji stanowi naruszenie 78 § 1 k.p.a. i przesądza o tym, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący zgodnie z dyspozycją wskazaną w art. 77 § 1 k.p.a. Niewątpliwie bowiem zeznania w/w świadka mogłyby prowadzić do wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie dla sprawy. W szczególności dotyczyło to faktu przeprowadzenia modernizacji zakładu po wykonaniu pomiarów przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji. Skarga dalej wskazuje, że w protokole kontroli WIOŚ, w oparciu o który wydana została decyzja organu I instancji brak jest daty jego sporządzenia, co uniemożliwia w zasadzie ustalenie kiedy został on sporządzony, a w konsekwencji w jakiej dacie organ I instancji zawiadomił skarżącą o stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnej ilości pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza. Art. 299 ust. 2 Poś wyznacza wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska termin, w ciągu którego zobowiązany jest zawiadomić podmiot korzystający ze środowiska o stwierdzeniu przekroczenia emisji gazów i pyłów poprzez doręczenie wyników pomiarów, tj. 21 dni. Powyższy termin ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu, a jego uchybienie skutkuje koniecznością powtórzenia czynności kontrolnych, jak również przesądza, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie wyników pomiarów przekazanych po upływie 21 dni od ich wykonania nie może być wszczęte. W ocenie skarżącej organ uchybił terminowi, o którym mowa w art. 299 ust. 2 Poś. Dlatego też wszczęcie postępowania w sprawie Sygn. akt IV SA/Wa 696/12 wymierzenia kary pieniężnej i wydanie decyzji organu I instancji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej mogło nastąpić jedynie po ponownym przeprowadzeniu czynności kontrolnych. Organ I instancji nie przeprowadził zaś ponownych czynności kontrolnych, a w konsekwencji brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej i wydania decyzji. Dalej skarga wskazuje, że laboratorium WIOŚ w B. Pracownia [...] w miesiącu listopadzie pozbawione zostało prawa wykonywania pomiarów emisji wszystkich tlenków azotu (NOx) i posiada jedynie uprawnienie do wykonywania badań dotyczących emisji tlenku azotu (NO). Organy nie przeanalizowały zaś z jakich przyczyn okrojone zostały kompetencje w/w laboratorium i od jakiej daty przestało spełniać wymogi dotyczące wykonywania pomiarów emisji wszystkich tlenków azotu (NOx). Błędny jest pogląd, z którego wynika, że skoro nowy zakres akredytacji laboratorium został wydany w dniu [...] listopada 2011 r., to dopiero od tej daty laboratorium przestało spełniać wymagania. Jak wynika z wyników pomiarów zostały one przeprowadzone na podstawie normy PN - Z - 04030:7:1994 i procedurę B - 34 wydanie 3 z dnia [...] stycznia 2010 r. Tymczasem § 12 Rozporządzenia wskazuje, że "Metodyki referencyjne oraz wymagania dotyczące jakości pomiarów określa załącznik nr 6 do rozporządzenia". W odniesieniu do dwutlenku azotu i tlenków azotu jedyną dopuszczalną metodyką referencyjną jest norma PN-EN 14211:2005(11), a co do pyłu zawieszonego PM10 norma PN-EN 12341:2006. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sygn. akt IV SA/Wa 696/12 Z art. 134 § 1 P.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 kpa zasadzie prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 kpa. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego zarzutu, również jeżeli został on zgłoszony przez stronę w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. Nie mniej istotna w postępowaniu administracyjnym jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 kpa w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając Sygn. akt IV SA/Wa 696/12 odwołanie nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Nie mniej podkreślić należy, że organ II instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów zawartych w odwołaniu. [...] Sp. z o.o. w swoim odwołaniu powołała szereg zarzutów o istotnym znaczeniu dla sprawy, jak również zgłosiła wnioski dowodowe ze wskazaniem na jakie okoliczności winny one zostać przeprowadzone. Mianowicie podniosła następujące kwestie: * w protokole kontroli nr [...] nie wskazano daty sporządzenia protokołu co uniemożliwia ocenę, kiedy organ zawiadomił stronę o stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnej ilości pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza, * nie odniesienie się przez organ do zawiadomienia skarżącej o wykonaniu czynności, które zmniejszyły emisję pyłów i gazów, * brak zawiadomienia strony w terminie 21 dni od wykonania pomiarów o stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnej ilości pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza i wydanie decyzji bez powtórzenia czynności kontrolnych i wyłącznie w oparciu o pomiary z dnia [...] października 2008r. , * wykonanie pomiarów substancji wprowadzanych do powietrza w oparciu o normę PN-Z-04030:7:1994 i procedurę B-34, podczas gdy pomiary te winne być dokonane na podstawie normy PN-EN 14211:2005(11) i PN-EN 12341:2006, co w konsekwencji mogło doprowadzić do błędnego ustalenia, że skarżąca przekroczyła dopuszczalną ilość pyłu i dwutlenku azotu. Nadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z zeznać świadka o wskazanych personaliach oraz zwrócenie się do P. [...] o udzielenie informacji z jakich przyczyn i od kiedy laboratorium WIOŚ w B. Pracownia [...] nie spełniało wymagań pozwalających na wykonanie pomiarów emisji wszystkich tlenków azotu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do przytoczenia zastosowanych przepisów oraz do stwierdzenia, iż zarzuty odwołania nie mają wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji. Konkluzja ta w ocenie Sygn. akt IV SA/Wa 696/12 Sądu jest daleko przedwczesna i nie została poprzedzona przeanalizowaniem tych zagadnień, które wskazane zostały w odwołaniu. Wymaga podkreślenia, że organ II instancji rozpatrujący odwołanie nie ma obowiązku uwzględnienia owych zarzutów, jeżeli nie znajdują one oparcia w stanie faktycznym sprawy oraz obowiązujących przepisach. Nie mniej jednak koniecznie musi zająć w tym przedmiocie stanowisko. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W innym wypadku postępowanie odwoławcze jest niepełne i nie realizuje generalnej dyrektywy zawartej wart. 15 kpa. Dalej Sąd podkreśla, że przesądzenie przez Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej skargi tych kwestii oznaczałoby, że wszedłby w kompetencje i obowiązki organu administracji publicznej, polegające na obowiązku rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Tymczasem sąd administracyjny powołany jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Innymi słowy Sąd jest władny dokonać oceny, czy z kolei stanowisko organu odwoławczego w stosunku do kwestii podniesionej w odwołaniu mieści się w granicach prawa materialnego i procesowego. Należy zatem w pełni podzielić zarzut skargi, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.