IV SA/Wa 697/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2003 nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Burmistrz Gminy W. po rozpatrzeniu wniosku J. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] w obrębie [...] przy [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż według ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego Uchwałą Rady W. Nr [...] w dniu [...] września 1992 r. działka nr [...] znajduje się w pasie terenu rezerwowanego dla projektowanej trasy ekspresowej "[...]", która przebiega przez obszar funkcji mieszkaniowo – usługowych (MU – 28). Wskutek odwołania wniesionego przez J. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2003 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulujące wywłaszczenia nieruchomości. Podstawę natomiast orzekania stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą organów była ocena poprawności złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a przede wszystkim treści zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem. Kolegium potwierdziło przeznaczenie tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z poglądem organu I instancji. Wskutek skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005 r. (sygn. akt IV SA 1643/03) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, twierdząc iż wątpliwości budzi kwestia obowiązywania w/w planu zagospodarowania przestrzennego W. w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organ II instancji nie wyjaśnił powyższej kwestii, tymczasem ustalenie obowiązywania planu ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 530/05) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż na obszarze objętym zamierzoną inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...] ze zm.) dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego W pełnił w dacie wydawania decyzji funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Jednocześnie dla obszaru objętego inwestycją przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zatem z art. 67 ust. 1 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do końca 2003 r. obowiązywał na tym obszarze dotychczasowy plan tj. zatwierdzony uchwałą Rady W. z dnia [...] września 1992 r. Wniesiona przez J. W. skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2003 r. zarzuca temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego tj. art. 112, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na ich niezastosowaniu, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 i 7 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – czy przedmiotowa działka znajduje się rzeczywiście na terenie przeznaczonym na rezerwę pod trasę ekspresową "[...]" z uwagi na niezgodność wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z załączonym do niego wyrysem. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, czy rzeczywiście przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod węzeł komunikacyjny projektowanej trasy "[...]". Z wyrysu planu wynika, iż działka znajduje się na obszarze przeznaczonym pod funkcje mieszkaniowo – usługowe. Na wyrysie tym nie jest zaznaczona żadna rezerwa pod taki węzeł. Ponadto działka znajduje się poza przebiegiem trasy "[...]". Dalej skarżący podnosi, iż pozbawienie właściciela prawa dysponowania nieruchomością, dokonane czynnościami organu administracji publicznej nie może nastąpić inaczej niż w trybie wywłaszczenia nieruchomości uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli realizacja celów publicznych opisanych w miejscowym planie może być realizowana wyłącznie poprzez wywłaszczenie, to w szczególności winien znaleźć zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu oraz art. 136 ust. 3 tej ustawy, w oparciu o który poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości może żądać zwrotu powyższej nieruchomości. Miejscowy plan, który dotyczy działki skarżącego został uchwalony w 1992 r., zatem od ponad 10 lat teren pozostaje przeznaczony pod ten cel, mimo że nie powzięto dotychczas żadnych działań. Skoro przez okres 7 lat nie zrealizowano celu publicznego wskazanego w planie, ani nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, właściciel nie może być ograniczany w korzystaniu z tej nieruchomości. Nie stoi na przeszkodzie temu fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Przede wszystkim jednak rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący wskazał, iż Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą Rady W. z dnia [...] września 1992 r. obowiązywał na obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego do końca 2003 r. Oznacza to, iż w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tj. w dniu [...] marca 2003 r. wyżej powołany plan stanowił materialnoprawną podstawę dla takiej decyzji. Jako akt prawa miejscowego winien być oceniony na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Mając na uwadze wyrażony pogląd prawny w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki zbadał legalność zaskarżonej decyzji w świetle brzmienia art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tej normy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Art. 2 ust. 2 dotyczy natomiast takich sytuacji, gdy dla danego terenu nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu trafnie organy przyjęły, iż zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] w obrębie [...] jest niezgodne z aktem prawa miejscowego jakim jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. z 1992 r. Zarówno z wypisu, jak i wyrysu tego planu wynika, iż przedmiotowa działka zlokalizowana jest na obszarze MU – 28 przeznaczonym pod funkcje mieszkaniowo – usługowe, ale jednocześnie stanowi rezerwę pod węzeł komunikacyjny projektowanej trasy ekspresowej "[...]" i [...]. Nietrafny jest zarzut skargi, iż istnieje sprzeczność między wypisem i wyrysem z miejscowego planu. Otóż skarżący wywodzi, iż z wyrysu nie wynika, aby działka znajdowała się na terenie rezerwy pod węzeł, a organy nie wyjaśniły tej nieścisłości. Podgląd powyższy nie znajduje oparcia w znajdującym się aktach administracyjnych wyrysie z planu. Wyraźnie z tego wyrysu wynika, iż przedmiotowa działka oznaczona kolorem czerwonym znajduje się w pasie oznaczonym na planie "Trasa [...]" w kierunku [...]. Twierdzenia skargi w tym zakresie zatem są bezzasadne, a nie można wykluczyć, iż wynikają z nieumiejętności skarżącego czytania wyrysów z planów zagospodarowania. Skoro z wyrysu i wypisu z miejscowego planu wynika, iż teren został zarezerwowany pod trasę szybkiego ruchu, inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalno – usługowego trafnie została uznana przez organy jako niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zasługują na uwzględnienie także wywody skargi dotyczące nie wykorzystania przez ponad 10 lat terenu pod planowaną inwestycję, co narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2306 ze zm.) w rozdziale 6 regulującym zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie znajduje zastosowania w toku oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ badając zgodność zamierzenia z planem nie bada kwestii własnościowych, które to będą przedmiotem rozpoznania w toku wydawania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 46 ust. 2 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nade wszystko jednak powoływanie się w skardze na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie nieruchomości jest bezprzedmiotowe bowiem jak przyznaje skarżący nigdy nie została wydana decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej jego własność. Tym samym, poza kwestią, iż tego rodzaju roszczenie może być realizowane w odrębnym postępowaniu i nie ma żadnego znaczenia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wątpliwą pozostaje możliwość skutecznego powołania się na normy art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w tej konkretnej sprawie. Nie mniej jednak kwestia ta pozostaje poza kognicją organu powołanego do orzekania na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że zarzuty zawarte w skardze są niezasadne, a wobec nie stwierdzenia żadnych uchybień prawa materialnego i procesowego, które musiałyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę. Z tych względów na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.