IV SA/Wa 7/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] wydaną na podstawie art 59 ust. 1, art. 60 oraz art, 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz, 717, ze zm.) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych wraz z wjazdem w pasie drogowym ul. [...] w W. - Dzielnicy M. (działka ew. nr [...] oraz część działki ew, nr [...] w obrębie [...]). Organ pierwszej instancji, w ramach warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla planowanej inwestycji ustalił, że nawierzchnia miejsc postojowych ma być przepuszczalna, zakazał realizacji miejsc postojowych w miejscu istniejących drzew do zachowania wg załącznika graficznego nr 1, miejsca postojowe należy lokalizować w sposób zabezpieczający drzewa przeznaczone do zachowania, z pozostawieniem wokół nich odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej zabezpieczającej system korzeniowy drzew, poprzez odsunięcie okrawężnikowania na odległość min. 2 m od pnia drzewa, Na terenie parkingu należy przewidzieć miejsca postojowe dla samochodów osób niepełnosprawnych, w ilości nie mniej niż 5% ogólnej liczby miejsc postojowych oraz miejsca postojowe dla rowerów w ilości min. 10 miejsc/100 miejsc postojowych. Miejsca postojowe w pasie drogowym ulicy gminnej, jaką jest ul. [...] , muszą pozostać ogólnodostępne, ustalono m.in. zakaz grodzenia terenu, instalowania pachołków i innego rodzaju blokad ograniczających dostęp do miejsc postojowych. Prezydent W. stwierdził również, iż szczegółowe rozwiązania planowanej inwestycji rozstrzygnięte zostaną na etapie pozwolenia na budowę. W ramach ustaleń dotyczących warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, organ pierwszej instancji stwierdził, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących znaeząco oddziaływać na środowisko. Organ rozważył wpływ przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i stwierdził, że planowana inwestycja nie ma potencjalnie znaczącego oddziaływania na ten obszar. W ramach warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, Prezydent W. stwierdził, iż dla planowanej inwestycji obowiązują następujące warunki: • inwestor jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych * w trakcie przygotowania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu * przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystanie i przekształcenie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją inwestycji * prace ziemne oraz inne prace, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewieniach powinny być wykonane w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom * przed przystąpieniem do prac projektowych należy wykonać inwentaryzację zieleni. W projekcie zagospodarowania terenu należy dążyć do ochrony istniejącego drzewostanu, Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości * ogólne zasady gospodarowania odpadami * utrzymanie porządku i czystości na terenie nieruchomości * prowadzona działalność nie może być powodem zanieczyszczenia gruntu. Organ pierwszej instancji w decyzji wskazał również, iż obsługa komunikacyjna miejsc postojowych odbywać się będzie z jezdni ul. [...] poprzez projektowaną jezdnię parkingową. W uzasadnieniu decyzji, Prezydent W. wskazał, iż zgodnie ze skorygowanym wnioskiem inwestora - O. Spółka z o. o. z siedzibą w W. i złożoną do wniosku koncepcją na terenie działki ew. nr [...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...] planowana jest realizacja ok. 16 miejsc postojowych wraz z wjazdem z ulicy [...] . Terę, na którym planowana jest inwestycja, zagospodarowany jest zielenią. Organ pierwszej instancji wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego uzyskano niezbędne uzgodnienia. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r. złożyła O. Spółka z o. o. podnosząc, iż zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej ograniczenia związane z koniecznością ochrony rosnących na terenie inwestycji drzew faktycznie uniemożliwiają zrealizowanie planowanej inwestycji zgodnie z jej przeznaczeniem. Zachowanie na terenie inwestycji oraz w jej bezpośrednim sąsiedztwie drzew wskazanych w załączniku do decyzji, a także zastosowanie przewidzianych w decyzji parametrów odległościowych celem zachowania powierzchni biologicznie czynnej spowoduje bardzo duże zmniejszenie powierzchni zabudowy inwestycji. O. Spółka z o. o. podniosła również, iż niektóre drzewa, przeznaczone zgodnie z decyzją do zachowania, znajdują się w złym stanie zdrowotnym i stanowią potencjalne zagrożenie dla drzew zdrowych. Ponadto niektóre drzewa stanowią jedynie samosiewy, inne uległy już samoistnemu wyłamaniu lub połamaniu, a w stosunku do niektórych zostały już wydane decyzje administracyjne zezwalające na ich usunięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , po rozpatrzeniu odwołania Spółki z o, o. O. , decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż żądanie odwołania sprowadza się do uzyskania możliwości odstąpienia od ograniczeń nałożonych przez organ pierwszej instancji w zakresie ochrony rosnących na terenie przedmiotowej inwestycji drzew. Decyzja organu pierwszej instancji, wprowadzając ograniczenia dotyczące ochrony drzew, dopuszcza jednocześnie możliwość ich usunięcia, odsyłając w tym zakresie do art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Inwestor może skorzystać z przewidzianego w przepisach tej ustawy trybu i w odrębnym postępowaniu uzyskać odpowiednie zezwolenie na usunięcie drzew. Ocena, czy zostały spełnione przesłanki do takiego usunięcia, wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, ani uzyskane już przez inwestora zezwolenie na usunięcie drzew, ani ewentualne zezwolenia uzyskane w przyszłości nie pociągną za sobą konieczności wprowadzenia korekt w załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej 3 instancji, w którym wskazane zostały drzewa do zachowania, bowiem w oparciu o takie zezwolenia możliwe będzie usunięcie drzew oraz uwzględnienie zmian w sposobie zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. O. Spółka z o. o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust, 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 8 kpa, polegające na niewłaściwym zastosowaniu w/w przepisów i utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji wewnętrznie sprzecznej oraz niewykonalnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej Spółki, zawarte w decyzji organu pierwszej instancji ograniczenia uniemożliwiają zrealizowanie planowanej inwestycji zgodnie z jej przeznaczeniem. Zachowanie na terenie inwestycji oraz w jej bezpośrednim sąsiedztwie drzew wskazanych w załączniku do decyzji, a także zastosowanie przewidzianych w decyzji parametrów odległościowych celem zachowania powierzchni biologicznie czynnej, spowoduje znaczne zmniejszenie faktycznej powierzchni zabudowy inwestycji. Ograniczy to możliwość realizacji miejsc postojowych do zaledwie kilku (wobec planowanych kilkunastu), których budowa jest właśnie przedmiotem inwestycji i które są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania realizowanej przez Skarżącą w bezpośrednim sąsiedztwie innej inwestycji, polegającej na budowie zespołu mieszkalnego z usługami. Zastosowanie ograniczeń przewidzianych w decyzji oznacza nie tylko bezprzedmiotowość inwestycji, lecz również poważne utrudnienia dla funkcjonowania drugiej z realizowanych przez Skarżącą inwestycji. Skarżąca O. Spółka z o. o, podniosła również, iż niektóre drzewa znajdujące się na terenie planowanej inwestycji oraz w jej sąsiedztwie, przeznaczone zgodnie z decyzją do zachowania, znajdują się w złym stanie zdrowotnym I nie rokują szans na przeżycie, a także, stanowią potencjalne zagrożenie dla okolicznych drzew zdrowych. Ponadto niektóre drzewa wskazane w załączniku do decyzji stanowią samosiewy, inne uległy już samoistnemu wyłamaniu lub połamaniu, zaś w stosunku do niektórych zostały wydane decyzje administracyjne zezwalające na ich usunięcie. Okoliczności te nie zostały zbadane i uwzględnione przez organy administracji przy wydawaniu decyzji w sprawie. Skarżąca O. Spółka z o. o. wskazała, że zaskarżona decyzja utrzymuje w obrocie prawnym decyzję wewnętrznie sprzeczną i przez to niewykonalną. Z jednej strony organy administracji wydały zgodę na przeprowadzenie planowanej inwestycji i ustaliły, że na nieruchomości może powstać wielostanowiskowy parking, z drugiej zaś strony szczegółowe warunki określone w decyzji w sposób skrajny ograniczają możliwość wykorzystania nieruchomości na ten cel. Przedmiotowe decyzje nakazują bowiem pozostawienie drzewostanu w stanie nienaruszonym oraz zapewnienie drzewom znacznej powierzchni biologicznej czynnej (minimum 2 metry od pnia), co w sposób znaczący zmniejsza użyteczność nieruchomości dla inwestora. Powyższe okoliczności czynią wydane w niniejszej sprawie decyzje niewykonalnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Podstawą prawną wydania decyzji w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy 5 stanowi art. 59 ust. 1 cyt ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powoływanej ustawy wskazuje z kolei, jakie warunki muszą być łącznie spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora. Dla ustalenia warunków zabudowy istotna jest treść wniosku albowiem od rodzaju inwestycji uzależniony jest zakres postępowania ustalającego warunki zabudowy. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem inwestora O. Spółka z o. o. z dnia 26 października 2007 r., uzupełnionego pismami z dnia 8 listopada 2007 r., 29 listopada 2007 r. i 5 lutego 2008 r. oraz skorygowanego pismem z dnia 3 grudnia 2008 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych wraz z wjazdem w pasie drogowym ul. [...] w W. - dzielnicy M. na działce ew. nr [...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...] . Z uzasadnienia decyzji wynika, że teren, na którym planowana jest inwestycja, zagospodarowany jest zielenią. Prezydent W. w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. określając warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalił dla planowanej inwestycji m.in. zakaz realizacji miejsc postojowych w miejscu istniejących drzew do zachowania wg załącznika graficznego nr 1. W załączniku graficznym nr 1 do decyzji, stanowiącym mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500, zaznaczono linią ciągłą i literami ABCDA linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oraz wyrysowano drzewa, które podlegają zachowaniu przy realizacji inwestycji miejsc postojowych. Jednocześnie w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. ustalając warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ nałożył na inwestora obowiązek wykonania inwentaryzacji zieleni przed przystąpieniem do prac projektowych. W projekcie zagospodarowania terenu należy dążyć do ochrony istniejącego drzewostanu. Usuniecie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu 6 zezwolenia wydanego przez prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, teren na którym planowana jest inwestycja zagospodarowany jest zielenią, czyli stanowi teren zieleni w mieście w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy, ochrona przyrody, w jej rozumieniu, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zieleni w miastach. Art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody definiuje tereny zieleni w miastach, jako tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, płacom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. Z kolei zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości (z wyjątkiem terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków) może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Inwestor na etapie opracowywania projektu budowlanego, który powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu {art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) będzie musiał sporządzić projekt zagospodarowania działki lub trenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący m.in. układ zieleni (art. 34 ust. 3 pkt 1w/w ustawy). Przed opracowaniem projektu budowlanego, inwestor będzie musiał podjąć starania o uzyskanie decyzji zezwalających na usuniecie drzew i krzewów z terenu planowanej inwestycji, które będą z nią kolidowały, w trybie art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Tak więc w toku odrębnego postępowania o zezwolenie na usuniecie drzew będzie przesądzone, które drzewa inwestor będzie mógł usunąć z terenu inwestycji, a które będą zachowane. Prezydent W. ustalając w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., że drzewa przedstawione w załączniku graficznym nr 1 przeznaczone są do 7 zachowania, orzekł o tym z naruszeniem przepisów o ochronie przyrody (art. 83 i następne), Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody ochrona terenów zieleni i zadrzewień realizowana jest poprzez nałożenie określonych obowiązków na podmioty wykonujące w obrębie bryły korzeniowej drzew i krzewów na tych terenach prace naziemne i inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego. Stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody prace ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewieniach powinny być wykonywane w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Przepis ten uzasadnia warunek zawarty w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r., zgodnie z którym miejsca postojowe należy lokalizować w sposób przewidujący zabezpieczenie istniejących na terenie inwestycji oraz w bezpośrednim jej sąsiedztwie drzew przeznaczonych do zachowania, z pozostawieniem wokół nich odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej zabezpieczającej system korzeniowy drzew, poprzez odsuniecie okrawężnikowania na odległość min. 2 m od pnia drzewa. Jednakże faktem jest, że zapis ten, ograniczający możliwości inwestycyjne, nie został poparty materiałem dowodowym jak również nie został uzasadniony w decyzji. W szczególności nie ustalono gatunków drzew lub krzewów występujących na terenie planowanej inwestycji, ich systemu korzeniowego, które uzasadniałyby przyjęte rozwiązanie, czy naruszono art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Natomiast nie można zgodzić się ze zarzutem skarżącej O. Spółka z o. o., iż zastosowanie przewidzianych w decyzji parametrów odległościowych celem zachowania powierzchni biologicznie czynnej, spowoduje znaczne zmniejszenie faktycznej powierzchni zabudowy inwestycji. Ograniczeniu do zaledwie kilku (wobec planowanych kilkunastu) ulegnie liczba miejsc postojowych. To inwestor, wybierając teren zagospodarowany zielenią pod planowaną inwestycję, ogranicza swoje możliwości inwestycyjne. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy związany jest wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami opisującymi planowany obiekt budowlany. W przedmiotowej sprawie, organ nie jest związany ilością miejsc postojowych wskazanych przez inwestora we wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpatrując odwołanie O. Spółka z o. o. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] łipca 2009 r, uwzględni powyższe wskazania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 łit. a oraz c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.