IV SA/Wa 70/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. B., E. N., A. R., A. V. i J. V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]. w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. B., E. N., A. R., A. V. i J. V. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] r. o umorzeniu postępowania z wniosku pełnomocnika A. B., E. N., A. R., A. V. i J. V. o wydanie decyzji, że część nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie W." objęte księgą wieczystą KW nr [...] oraz KW nr [...] nie podlegały działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez wydawania w tym względzie aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Nie było to uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, ani od dokonania na podstawie takiego zaświadczenia wpisu w księdze wieczystej. W §6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przewidziano możliwość złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę o uznanie danej nieruchomości za wyłączoną spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie zaś z §5 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym, w którym wojewódzki urząd ziemski wydawał stosowną decyzję administracyjną i dopiero stwierdzenie w omawianej decyzji, że nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wywoływało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa w postaci wyłączenia z nabycia na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej takiej nieruchomości, to jednak - zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - przedmiotem oceny wojewódzkiego urzędu ziemskiego przy wydawaniu omawianej decyzji, było jedynie stwierdzenie, czy dana nieruchomość posiada, określony w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, areał powierzchni - powyżej 100 ha ogólnej powierzchni, bądź powyżej 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, powyżej 100 ha ogólnej powierzchni niezależnie od wielkości użytków rolnych. O tym, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w omawianej decyzji może być jedynie to, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z uwagi na jej wielkość areału, w tym użytków rolnych, a nie jej części ze względu na jej charakter, świadczy również zestawienie treści §5 i §6 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przedmiotem wniosku skarżących jest natomiast żądanie ustalenia, że wymieniona w nim część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uznaniu organów orzekających w sprawie w obu instancjach, jest to rozstrzyganie sporu o prawa rzeczowe, a zatem sporu cywilnego, do którego nie są właściwe organy administracji, lecz sąd cywilny. Brak jest - zdaniem organów orzekających - podstaw do stosowania §5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w celu ustalenia, że dana część nieruchomości z uwagi na swój charakter, jest wyłączona z przejęcia na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organy orzekające obu instancji powołały się przy tym na dotychczasowe orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożonej przez pełnomocnika A. B., E. N., A. R., A. V. i J. V. zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 §1, art. 105 i art. 107 §3 kpa, oraz naruszenie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano szczegółowo motywy, przemawiające za rozstrzyganiem w drodze decyzji administracyjnej, czy również część nieruchomości, ze względu na jej charakter i sposób wykorzystywania, wchodziła w skład majątku ziemskiego, jako podpadającego pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powołano się przy tym na stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, świadczące o dopuszczalności badania przez organy administracji, czy dana nieruchomość lub jej wyodrębniona część, ze względu na jej charakter, nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, powołując motywy uzasadnienia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu z następujących powodów. U podstaw zaskarżonej decyzji legło zapatrywanie o niedopuszczalności orzekania w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, że część nieruchomości - z uwagi na swój charakter funkcjonalny - nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez co ta część, jest wyłączona z przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie powołanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjmuje się, że decyzja przewidziana w §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Powołany pogląd uzasadniany jest tym, iż na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, o określonym w tym przepisie areale powierzchni ogólnej, bądź odpowiednim areale użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie powołanego dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Brak jest w dekrecie, jak i w przepisach wykonawczych uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. W szczególności, zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa z mocy samego prawa, nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od ujawnienia na jego podstawie w księdze wieczystej nabytej przez Skarb Państwa własności. W §6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskazano na dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i wniosek taki, zgodnie z §5 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Samo złożenie wniosku przewidzianego w §6 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie zawieszało jednak skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany. Zgodnie natomiast z §5 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r, na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia jedynie wielkość jej areału, w tym wielkość areału użytków rolnych. Wynika to wprost z zestawienia treści §5 i §6 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Na tej podstawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywał dotychczas, iż przewidziana w §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. W konsekwencji takiego poglądu, Sąd przyjmował, że wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego, do rozpoznania którego, zgodnie z art. 2 § 1 i art. 3 k.p.c. są powołane sądy powszechne. Dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust. 1 lit. e, zostały faktycznie przejęte przez państwo, może być zatem dokonywane na właściwej dla nich drodze, tj. w postępowaniu przed sądem powszechnym - w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w drodze powództwa windykacyjnego, albo w drodze żądania ustalenia prawa. Prezentowany pogląd, znajdował swoje uzasadnienie także w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego (np. uchwała SN z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt III CZP 90/05 - niepublikowana; wyrok SN z dnia 13 lutego 2004 r. sygn. akt III CKN 1492/00 - niepublikowany; postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy SN z dnia 6 listopada 1997 r. sygn. akt III KKO 7/97 opublik w OSNP z 1998 r. z. 18, poz. 554) i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - np. wyrok z dnia 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1045/97. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był również pogląd przeciwny, o dopuszczalności badania przez organy administracji, na podstawie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy nieruchomość lub jej część, ze względu na jej charakter funkcjonalny, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (np. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 opublik. w ONSAiWSA z 2004 r. z 1, poz. 20; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 801/99 niepublikowany; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. sygn. akt IV SA 2582/98 opublik. w Rejent z 2001 r. z. 12, poz. 193). Z uwagi na kształtowanie się odmiennego poglądu w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wobec dotychczasowych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujących na szeroki zakres ustaleń dokonywanych przez organy administracji w stwierdzaniu, czy nieruchomość lub jej część, ze względu na charakter funkcjonalny, podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 5 czerwca 2006 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 2/06 w składzie powiększonym siedmiu sędziów, wskazując że: "Przepis §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51, ze zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.)." Zważywszy, że powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana została w powiększonym składzie siedmiu sędziów dla ujednolicenia praktyki orzeczniczej w zakresie stosowania §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze brzmienie art. 269 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), uwzględnił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06. W związku z tym, za nieprawidłowe należy uznać stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o niedopuszczalności orzekania przez organy administracji w przedmiocie wniosku skarżących o ustalenie, czy część nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie W.", nie podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W świetle powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają art. 105 kpa w zw. z §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy orzekające przeprowadzą stosowne postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia zaistnienia okoliczności podnoszonych we wniosku skarżących o wydanie decyzji, że część nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie W." objęte księgą wieczystą KW nr [...] oraz KW nr [...] nie podlegały działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.