IV SA/Wa 70/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) listopada 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) sierpnia 2007 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno – biurowego na mieszkalny wraz z przebudową oraz budowie nowego budynku mieszkalnego wraz z łącznikiem, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. (...) oraz części działki nr ew. (...) obr. (...), przy ul. (...) w W. W uzasadnieniu organ wskazał, iż obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają sposób i tryb postępowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, jak również zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. Kolegium podało również, iż ocena spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ powołał się na treść § 3 ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., zgodnie z którym właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany – w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów, a ponadto przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż organ pierwszej instancji wytyczył obszar analizowany, dokonał analizy funkcji i cech oraz wskazał sposób ich dokonania, biorąc pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działką, na której planowana była inwestycja, ale także inne działki znajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym, natomiast gabaryty planowanego budynku ustalono uwzględniając okoliczne zabudowania. Powołując się na przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość ustalenia innej linii zabudowy niż określona w § 4 pkt. 1 i 3, jeżeli wynika to z analizy. Kolegium stwierdziło, iż organ wyznaczył linię zabudowy stosując przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem oraz linii zabudowy na działce sąsiedniej. Przyjęte rozwiązanie było – w ocenie organu – trafne, z uwagi na bryłę oraz usytuowanie na działce nowego obiektu. Kolegium podało również, iż tak ustalona linia zabudowy spowoduje stopniowe przejście od linii zabudowy najbardziej zbliżonej do pasa drogowego do linii zabudowy obiektów już istniejących na działce, co nabrało znaczenia w związku z narożnym położeniem terenu inwestycji. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2007r. skarżący – Stowarzyszenie O. – wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na przepis § 4 pkt. 1, 3 oraz 4 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie organ w sposób nieuzasadniony wyznaczył trzy linie zabudowy, tzn. obowiązującą linię zabudowy dla nowego budynku na przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku na terenie inwestycji, obowiązującą linię zabudowy dla nowego budynku od strony południowej, na przedłużeniu budynku istniejącego na działce sąsiedniej, tj. działce o nr ew. (...) oraz nieprzekraczalną linię zabudowy dla projektowanego łącznika ponad poziomem terenu, tj. w poziomie 2 kondygnacji. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, okoliczności sprawy wskazują, że organ powinien był wyznaczyć jedną obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy budynku posadowionego na działce gruntu stanowiącej teren inwestycji. Skarżący stwierdził, iż wyznaczenia linii zabudowy, którego dokonano w sprawie nie da się usprawiedliwić tym, że wynika ono z przeprowadzonej analizy, jak również narożnym położeniem terenu inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2008r., oznaczonym jako "odpowiedź na skargę" uczestnik postępowania D. Sp. z o.o. w W. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik podał, iż wyznaczenie linii zabudowy odbyło się zgodnie z wymogami prawa oraz po sporządzeniu stosownej analizy w granicach dopuszczalnego uznania organu. Ponadto uczestnik wskazał, iż ustalenie linii zabudowy dla nowego, położonego na narożnej działce budynku na przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku oraz od strony południowej planowanego nowego budynku na przedłużeniu budynku istniejącego na sąsiedniej działce o nr ew. (...), a także nieprzekraczalną linię zabudowy dla projektowanego łącznika ponad poziomem terenu, tj. w poziomie 2 kondygnacji świadczy o staranności kształtowania planowanej zabudowy przez organ administracji państwowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie można uznać, że organy orzekające w sprawie dopuściły się uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia decyzji. Podstawą materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). Art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje pięć warunków, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. W ust. 1 pkt 1 wymienionego wyżej przepisu wskazuje się, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W kolejnych punktach art. 61 ust. 1 wskazano dalsze warunki, jakie muszą być spełnione przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, tj. dostęp terenu do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; ponadto określono, iż decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy), wskazując, iż organ ten wyda w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przewiduje, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Z kolei w § 3 w ust. 2 rozporządzenia przewidziano, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Należy również stwierdzić, iż możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniona jest od spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie w sposób prawidłowy zastosował się do wymogów, określonych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło w sposób zgodny z przepisami w/w rozporządzenia. Przy określeniu granic obszaru analizowanego odległości przewidziane prawem muszą być bowiem dochowane, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile w okolicznościach danej sprawy będzie to konieczne. Podkreślić jednak należy, że szerokie ujmowanie sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, nakłada na organy ustalające warunki zabudowy, obowiązek uzasadnienia wyznaczonych w danej sprawie granic obszaru analizowanego. Wyznaczenie takiego obszaru ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala również na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie. W niniejszej sprawie szczegółowe określenie granic analizowanego obszaru zawarto w załączniku nr 2 do decyzji Prezydenta W. z dnia (...) sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy. Nie można dopatrzyć się uchybień organu w tym zakresie, a zwłaszcza uchybień przy wytyczaniu linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy może być bowiem inne niż wskazane w § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi o tym wprost § 4 ust. 4 o ile wynika to z wykonanej w sprawie analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia. Nie można podzielić poglądu skarżącego, iż organ wyznaczył trzy linie zabudowy, a powinien wyznaczyć jedną. W załączniku nr 2 do decyzji Prezydenta W. z dnia (...) sierpnia 2007 r. wyznaczono linię zabudowy w sposób prawidłowy, stosując przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce, której dotyczył wniosek oraz działce sąsiedniej. Określenie przez organ, iż nieprzekraczalną linię zabudowy dla projektowanego łącznika, ponad poziomem terenu, tj. w poziomie 2 kondygnacji, wyznacza się z wycofaniem od lica budynku istniejącego – należy uznać za poprawne. Nie jest to linia zabudowy dla całego budynku, ale dla łącznika, co jest dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów. Należy bowiem zauważyć, iż planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno – biurowego wraz z przebudową oraz budowie nowego budynku mieszkalnego wraz z łącznikiem, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Żaden przepis nie ogranicza organu w tym zakresie, aby dla łącznika do budynku wyznaczyć linię "nieprzekraczalną". W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Określenie linii zabudowy było bowiem precyzyjne i zgodne z wymienionymi przepisami prawa. Słusznie również organ stwierdził, iż ustalona linia zabudowy spowoduje stopniowe przejście od linii zabudowy zbliżonej do pasa drogowego do linii zabudowy obiektów już istniejących na działce. Również pozostałe wymogi, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 zostały dochowane przez organ w sposób prawidłowy. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.