IV SA/Wa 701/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. - zaskarżoną skargą przez E. W. i Z. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] stycznia 2011 r. ustalającą wymienionym skarżącym opłatę w wysokości 59.343,00 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 (część o pow. [...] m2 - wg udziałów) - na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzję z [...] stycznia 2011 r. wydano opierając się na operacie szacunkowym z 30 lipca 2010 r. sporządzonym dla przedmiotowej nieruchomości dla celów ustalenia tzw. renty planistycznej przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazano, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł 1.657.074 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty z nowego miejscowego planu w wysokości 10%, daje kwotę opłaty 165.7097,40 zł, z czego wysokość opłaty planistycznej według udziału ww osób wyniosła 59,343,00 zł. Od decyzji z [...] stycznia 2011 r. skarżący wnieśli odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p i § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) - dalej w skrócie: rozporządzenie, przez błędne zinterpretowanie pojęcia "faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości", będącego podstawą do wyliczenia wartości nieruchomości przed zmianą planu miejscowego oraz naruszenie art. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Kolegium rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. oraz § 50 ust. 1 - 3 rozporządzenia. Następnie organ wskazał, iż strony zbyły przedmiotową działkę aktem notarialnym z [...] lipca 2008 r. (Repertorium [...] nr - [...]), a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia wżycie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta O. z częścią wsi O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] września 2006r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.), obowiązującego od 19 stycznia 2007 r. Z operatu szacunkowego wynika, że zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego miasta O., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., działka ew. nr [...] położona była na terenie o symbolu A2R, o przeznaczeniu: strefa rolno - osadnicza – adaptacja istniejącej zabudowy siedliskowej z możliwością uzupełnień, rozbudowy obiektów dla funkcji związanych z produkcją rolną, wymiany budynków mieszkalnych pod warunkiem likwidacji starej zabudowy, formowanie nowej zabudowy zagrodowej odpowiadającej wielkością i charakterem prowadzonej działalności rolniczej pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego i minimum obszarowego, który stanowi 1 ha przeliczeniowy użytków rolnych oraz pozytywnej opinii Burmistrza Miasta i Gminy O. W dniu wejścia w życie nowego planu, działka była częścią większej nieruchomości składającej się z różnych działek, podzielonej decyzją podziałową Burmistrza z [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W dacie wejścia w życie nowego miejscowego planu, dla działki nie stwierdzono wydania decyzji o warunkach zabudowy. Działka położona w otoczeniu działek niezbudowanych i zabudowy jednorodzinnej. Na dzień wejścia w życie nowego planu działka była niezabudowana. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta O. z częścią wsi O. z dnia [...] września 2006 r., dz. ew. nr [...] położona jest na terenie o symbolu 4MW: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (jak wynika z operatu - z usługami w parterach budynków). Stawkę opłaty tzw. renty planistycznej ustalono na poziomie 10% wzrostu wartości nieruchomości. Przedmiotowa działka miała zatem inne przeznaczenie w planie miejscowym z 1994 r. niż przeznaczenie w nowym planie miejscowym z 2006 r. Ponadto na dzień wejścia w życie nowego miejscowego planu z 2006 r. działka była niezabudowana, a więc nie była wykorzystana na cel odpowiadający jej przeznaczeniu w nowym planie. Dalej Kolegium przyznało, iż rację ma pełnomocnik skarżącej, iż zmiana, czy wejście w życie nowego planu miejscowego nie powodują same przez się zmiany wartości nieruchomości. Istotnie w decyzji organu I instancji w lakonicznym uzasadnieniu nie dokonano oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego - jako dowodu w sprawie, który jako taki wymaga każdorazowo oceny. W szczególności w decyzji tej nie wykazano, czy na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nie miały wpływu inne czynniki jak np. popyt - podaż, inflacja, wzrost zamożności społeczeństwa, itp. Niemniej "rozszerzenia" uzasadnienia decyzji I instancji może dokonać organ II instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzja organu I instancji jest prawidłowe, a jedynie brak jest wystarczającego uzasadnienia, co ma miejsce w omawianym przypadku. Zatem w ocenie Kolegium wycena w operacie z 30 lipca 2010 r. została wykonana zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzenia operatu rozporządzeniem z 21 września 2004 r. Przy szacowaniu zastosowano podejście porównawcze przy użyciu metody korygowania ceny średniej niezabudowanych nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Zatem odpowiadając na zarzut odwołania stwierdzono, iż rzeczoznawca uwzględnił wzrost wartości działek z przyczyn niezależnych od zmiany planu, co znalazło odzwierciedlenie w wycenie przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy jest, zdaniem Kolegium, prawidłowy. Nie doszło więc - jak wskazano wyżej - do naruszenia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i § 50 rozporządzenia, ponieważ przedmiotowa nieruchomość miała inne przeznaczenie w dawnym planie miejscowym niż obecnym, a przed wejściem w życie nowego miejscowego planu nie była wykorzystywana na cele budownictwa mieszkaniowego, a ponadto działka znajduje się wśród działek nie tylko zabudowanych (zabudowa jednorodzinna), ale również niezabudowanych. W konsekwencji Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana niewątpliwie z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. (niedostateczne uzasadnienie), ale nie z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. Wymieniona wada uzasadnienia została naprawiona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. E. W. i Z.W. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2011r. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez obrazę art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 50 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r., które miało wpływ na wynik sprawy. Błędnie zinterpretowano pojęcie "faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości", które winno być rozumiane jako "rzeczywiste możliwości z korzystania zanim plan określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości wszedł w życie"; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Kolegium w swojej decyzji przyznało, iż w decyzji organu I instancji nie wskazano by wzrost wartości był jedynie wynikiem zmiany planu, a nadto, że decyzja z [...] stycznia 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Pomimo tych ustaleń organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Dalej skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje, iż obowiązkiem organu jest wyjaśnienie wszystkich aspektów sprawy, w tym w szczególności ustalenie, czy zmiana wartości nieruchomości była tylko wynikiem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, czy też innych elementów. Dokonana przez biegłego wycena nie uwzględnia tej okoliczności. Nadto wartość nieruchomości wskazana w wycenie została zawyżona nieadekwatnie do realnej wartości nieruchomości w dobie kryzysu i zastoju na rynku. Samo Kolegium przyznało, iż w decyzji organu I instancji nie wskazano by wzrost wartości był jedynie wynikiem zmiany planu, niemniej równie lakonicznie wskazało, że wycena została dokonana zgodnie z przepisami. Sama różnica wartości nieruchomości nie jest zatem wystarczającą podstawą do przyjęcia, iż można nałożyć opłatę planistyczną Niezbędnym elementem jest wskazanie, iż różnica wartości wynika wyłącznie ze zmiany planu. Zdaniem skarżących operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie odnosi się do tej kwestii, a zatem jest wadliwy i narusza art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i § 50 ust 1 rozporządzenia. Zaakceptowanie takiego operatu przez organ narusza ww przepisy postępowania, albowiem organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1§1i§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2011 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] stycznia 20011r., którą ustalono i nałożono na skarżących obowiązek poniesienia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji tej organ wskazał, iż wydanie decyzji w pierwszej instancji nastsipiło z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., albowiem istotnie jak podniośli odwołujący się organ w decyzji z [...] stycznia 2011 r. nie dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w tym nie zostało wykazane czy na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nie miały wpływu inne czynniki jak np. popyt - podaż, inflacja, wzrost zamożności społeczeństwa, itp. Jednocześnie jednak podkreślił, iż uchybienie tego rodzaju może konwalidować organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, co też w ocenie tego organu zostało uczynione. Sąd, dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie podziela stanowiska organu odwoławczego zaprezentowanego wyżej. W ocenie Sądu Kolegium decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. wydało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 15 oraz art. 7 i 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem zgodzić się z Kolegium, iż wydana decyzja czyni zadość powołanym wyżej przepisom prawa procesowego, zwłaszcza w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny dowodów w niej przeprowadzonych, w szczególności opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ odwoławczy w istocie sprowadziła się wyłącznie do stwierdzenia, iż "wycena w operacie z 30 lipca 2010 r. została wykonana zgodnie z rozporządzeniem z 21 września 2004r. Przy szacowaniu zastosowano podejście porównawcze przy użyciu metody korygowania ceny średniej niezabudowanych nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia)". W efekcie stwierdzono, odpowiadając w ten sposób na zarzut odwołania, iż "rzeczoznawca uwzględnił wzrost wartości działek z przyczyn niezależnych od zmiany planu, co znalazło odzwierciedlenie w dokonanej wycenie", zatem nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i § 50 rozporządzenia. Jednorazowa opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., z woli ustawodawcy, jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Zatem obowiązkiem organów prowadzących postępowanie zmierzające do pobrania jednorazowej opłaty ustalonej w planie, jest przekonywujące, nie budzące wątpliwości wykazanie, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Pamiętać przy tym należy, iż przy wycenie nieruchomości nie można pomijać żadnych elementów istotnych, które mogą wpływać na jej wartość. Niemniej wzrost wartości nieruchomości oceniany w świetle ww przepisu musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego. Ustalając zatem wzrost wartości nieruchomości należy brać pod uwagę jedynie okoliczności, które wpływają na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Przy ustalaniu opłaty organ winien mieć również na względzie treść art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż w razie uchwalenia nowego planu w czasie, gdy nie obowiązywał na danym obszarze dotychczasowy plan, bierze się pod uwagę wartość rynkową nieruchomości określoną z uwzględnieniem faktycznego sposobu jej wykorzystywania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie. Podstawę ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. renty planistycznej) stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami). Sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 417/2006, publ. LEX nr 281387) podkreślił, iż rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości opłaty decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej opinii. I chociaż zgodnie z art. 149 u.g.n. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta nie zwalnia jednak organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006r., sygn. akt OSK 459/05, publ. LEX nr 206473). Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Tymczasem przedstawiona treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, iż Kolegium - wbrew własnym twierdzeniom - w ogóle nie dokonało oceny kluczowego dowodu, jakim jest w sprawie ustalenia renty planistycznej operat szacunkowy. Nie wykazano czy operat uwzględnia wszystkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości, czy wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, czy ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości, czy prawidłowo doszło do doboru nieruchomości podobnych i czy zawiera także dokładny opis nieruchomości podobnych przyjętych do porównania. Organowi odwoławczemu zatem należy postawić ten sam zarzut jaki on postawił organowi pierwszej instancji, iż uzasadnienie w zakresie istotnym dla sprawy jest lakoniczne, pozbawione oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W myśl art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają prawo swobodne oceny dowodów. Uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej oceny tej opinii i przekonywującego do swoich racji uzasadnienia zajmowanego stanowiska stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zatem bez dokonania analizy i oceny znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego oraz jakiegokolwiek odniesienia się do treści tego operatu szacunkowego w uzasadnieniu decyzji, nie można przyjąć - wbrew twierdzeniu organu - iż w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art, 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), w szczególności że wzrost wartości nieruchomości jest konsekwencją uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż niezbędna przesłanka przewidziana w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jaką jest związek przyczynowy między uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości nie została w sposób niewątpliwy wykazana. Zatem podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie należało uznać za przedwczesne. Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę, będzie miało na względzie powyższe wywody, w efekcie w ramach art. 138 K.p.a. wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Czyniąc ustalenia winno mieć także na uwadze regulacje wynikającą z art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). W tym stanie rzeczy Sąd - wobec naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c - orzekł jak w sentencji.