IV SA/Wa 703/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. i D. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] o ustaleniu solidarnie dla A. i D. S. jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego terenu osiedla Z. w przypadku zbycia tej nieruchomości w terminie 1 roku od dnia w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono stosowne przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kodeksu postępowania administracyjnego i wskazano, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powstaje dopiero w momencie zbycia nieruchomości, a zbycie nieruchomości nie nastąpiło w okresie 12 miesięcy od daty kiedy decyzja ustalająca wysokość renty planistycznej stała się ostateczna, to istniały podstawy do wygaszenia tej decyzji na podstawie art. 162 §1 pkt 1 kpa. Dokumentem stanowiącym podstawę do określenia wartości nieruchomości w skarżonej decyzji był operat szacunkowy. Jest to dokument sporządzany zgodnie z przepisami prawa, standardami zawodowymi, zasadami dobrej praktyki zawodowej, który powinien przedstawiać przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwi korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii oraz jednoznaczną interpretację. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony jednakże tylko przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji gdy stała się bezprzedmiotowa możliwe jest także wówczas, gdy leży to w interesie społecznym. W sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania. Powyższe wskazuje, iż stwierdzenie wygaśnięcia kwestionowanej decyzji leżało w interesie społecznym. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. A. i D. S. zarzucili naruszenie prawa i wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poświęcono ani jednego słowa na odniesienie się do zarzutów odwołania. Nie uwzględniono rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, który nie powiadomił stron o wszczęciu postępowania z urzędu, ani o jego zakończeniu przed wydaniem decyzji. Nie odniesiono się do argumentu, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest sprzeczne z interesem prawnym stron, które życzą sobie zachować prawo do powoływania się na skutki prawne rozstrzygnięcia oraz wskazane w nim, stwierdzone urzędowo, ustalenia faktyczne i prawne. Nie uwzględniono również zarzutu, że w zaskarżonej decyzji nie powołano żadnej podstawy prawnej upoważniającej do stwierdzenia, że decyzja ustalająca opłatę planistyczną obowiązuje tylko przez rok, od dnia, kiedy stała się ostateczna. W zaskarżonych decyzjach, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, pomyliły aktualność wysokości opłaty planistycznej z aktualnością operatu szacunkowego oraz z pojęciem bezprzedmiotowości decyzji. Żaden przepis ustawowy nie upoważnia do oceny, że ustalona w decyzji wysokość opłaty planistycznej jest aktualna tylko przez 1 rok, jak również, że decyzja ustalająca tę opłatę może pozostawać w obrocie prawnym tylko przez rok. O terminie obowiązywania opłaty planistycznej z pewnością nie decyduje art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu wysokości opłaty planistycznej, może zostać wykorzystany tylko aktualny operat szacunkowy, tj. operat sporządzony nie dawniej, niż 12 miesięcy przed wydaniem decyzji. Przepis art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego operatu jest aktualne tylko przez 12 miesięcy. Nieuprawniony jest zatem pogląd organu odwoławczego, że przyjęty przez organ pierwszej instancji termin aktualności wysokości opłaty jest związany bezpośrednio z aktualnością operatu szacunkowego, a zatem, po roku od jego wykonania, decyzja stała się "bezprzedmiotowa". Ustawodawca, wprowadzając możliwość wydania na wniosek strony decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej, nie przewidział żadnego terminu jej obowiązywania. Ustawodawca nie uwzględnił sytuacji, gdy nieruchomość nie zostanie zbyta przed końcem aktualności operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono opłatę. Do ważności decyzji ustalającej opłatę planistyczną oraz do aktualności ustalonej opłaty, nie znajduje zastosowania termin określony w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozszerzająca interpretacja przepisu odsyłającego do innej ustawy, w zakresie metodologii ustalania opłaty, nie może być podstawą do kształtowania praw i obowiązków stron. Jeśli zatem jakiegoś przepisu w prawie materialnym nie ma, to nie znaczy, że organ administracji może go zastąpić przepisem procesowym o "bezprzedmiotowości" decyzji z punktu widzenia "interesu społecznego". Brak podstawy prawnej dla terminu aktualności opłaty planistycznej nie upoważnia organów do "porządkowania sytuacji prawnej przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji", która w ich mniemaniu "przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania." Gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do w stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Pojęcie "interes społeczny" i "interes strony" nawiązuje do określonej w art. 7 kpa zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Są to typowe klauzule generalne, które mają charakter nieostry i tym bardziej jako przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, wymagają skonkretyzowania w każdym przypadku i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie wyjaśniły w ogóle, jaki to interes społeczny przemawia za usunięciem z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy pozostaje ona zgodna z interesem stron. Użyto wyłącznie ogólnikowego sformułowania. Organ administracji powinien podać rzeczywiste i realne przyczyny, dla których interes społeczny cierpi z powodu posiadania przez skarżących decyzji Nr [...] r. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Opisany powinien zostać również zakres naruszenia interesu społecznego przez tę decyzję i konkretne tego skutki. W niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja wygaśnięcia elementu stosunku prawnego, uprawniająca do przyjęcia, iż decyzja stała się bezprzedmiotowa. Nieruchomość nie została zbyta w ciągu 1 roku od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej opłatę planistyczną, jednakże przesłankami rozstrzygnięcia w tej decyzji były: ustalenie, czy wartość nieruchomości wzrosła w badanym okresie; ustalenie, czy wzrost wartości nieruchomości nastąpił w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie, w jakiej wysokości nastąpił wzrost wartości nieruchomości oraz ustalenie kwoty należnej do zapłaty w przypadku zbycia nieruchomości w ciągu 1 roku od dnia, kiedy decyzja ta stała się ostateczna, to jest do dnia [...] września 2008 r. Wszystkie te elementy decyzji Nr [...] r. z dnia [...]sierpnia 2007 r. wpływają na aktualny interes prawny skarżących. Nieruchomość nie została zbyta w ciągu 1 roku od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna, na skutek przewlekłości postępowania w sprawie jej podziału, prowadzonego przez ten sam organ, który następnie stwierdził wygaśnięcie decyzji ustalającej opłatę. Dlatego istotne jest dla skarżących zachowanie tej decyzji w obrocie prawnym i możliwość powoływania się na jej ustalenia prawne i faktyczne. Do tej pory zaistniała jedynie okoliczność, że nieruchomość nie została zbyta w ciągu 1 roku od dnia jej wydania (co ma znaczenie tylko, jeśli uznać, że ten termin wpływa na możliwość pobrania opłaty, co nie wynika z ustawy). Nie można zatem stwierdzić wygaśnięcia stosunku prawnego. Prezydent miasta W. wydał decyzję Nr [...] po to, aby uchylić się od skutków prawnych przewlekłości postępowania w sprawie podziału nieruchomości, która uniemożliwiła mi zbycie nieruchomości w czasie, kiedy opłata planistyczna ustalona decyzją Nr [...] była aktualna. Usunięcie decyzji Nr [...] z obrotu prawnego pozbawia skarżących również możliwości wszczęcia postępowania w sprawie nieważności jej pkt 4, wprowadzającego roczny termin obowiązywania opłaty, bez podstawy prawnej. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przez niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu oraz o zakończeniu tego postępowania. Już tylko ten zarzut powinien spowodować uchylenie decyzji przez organ drugiej instancji, bez względu na zarzuty merytoryczne. Organ odwoławczy w ogóle bowiem nie odniósł się do tego zarzutu. Przepisy kpa nie reguluje formy wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje w drodze postanowienia niezaskarżalnego. Będą tu więc miały zastosowanie zasady określone w art. 61 kpa, z pewnymi modyfikacjami dotyczącymi formy i daty wszczęcia oraz zastosowania §2 tego artykułu. Datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia postanowienia stronie. W prawidłowo prowadzonym postępowaniu organ powinien stosownie do art. 61 §4 kpa zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby, będące stronami w sprawie, a przed wydaniem decyzji udzielić stronom terminu i umożliwić zapoznanie się z aktami sprawy. Naruszenie art. 61 §4 kpa i art. 10 kpa, przez całkowite zaniechanie ich zastosowania, miało istotne znaczenie w sprawie. Pozbawiło bowiem skarżących możliwości zgłoszenia wniosku o pozostawienie decyzji Nr [...] r. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w obrocie prawnym oraz podania uzasadnienia, dlaczego wymaga tego interes prawny skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają wskazane poniżej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają przepisy prawa materialnego. Z art. 61 §4 kpa wynika, że wszczynając postępowanie administracyjne z urzędu, organ orzekający zobowiązany jest powiadomić o tym wszystkie strony, zapewniając - stosownie do art. 10 §1 kpa - możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu, zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, oraz wypowiedzenie się co do tego materiału. Jedną zaś z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - wynikającą z art. 15 kpa - jest dwuinstancyjność tego postępowania polegająca na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organy orzekające obu instancji. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające pozbawiły skarżących uprawnień wynikających z powołanych art. 10 §1 i art. 15 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wynika bowiem z akt, aby organ pierwszej instancji zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, jak również, aby zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości zgłoszenia stosownych uwag i wniosków. Jakkolwiek więc skarżący skorzystali ze swoich uprawnień kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji poprzez złożenie odwołania i zgłosili w nim stosowne zarzuty i wnioski, to jednak zaniechanie organu pierwszej instancji doprowadziło do pozbawienia skarżących rozpatrzenia ich zarzutów i wniosków przez organy orzekające obu instancji, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. Dodatkowo, organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do tej okoliczności podniesionej w odwołaniu, czym naruszył art. 107 §3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozpatrzenie tego zarzutu powinno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia dla zachowania wymogów wynikających z art. 10 §1 i art. 15 kpa. Słusznie również zarzucono w skardze organom orzekającym błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określających termin ważności operatu szacunkowego, jako mającą skutkować uznaniem decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej za bezprzedmiotową ze względu na utratę ważności operatu szacunkowego przyjętego za podstawę do ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, iż operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Cytowany przepis określa zatem aktualność operatu szacunkowego przy wykorzystywaniu go, jako dowodu wartości nieruchomości w stosownych postępowaniach, w tym także do ustalenia opłaty planistycznej. Przepis ten określa więc termin przydatności dowodowej tego operatu do wykorzystania go dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej, dlatego bez spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami traci on wartość dowodową najpóźniej po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, i wtedy nie może już służyć za podstawę do ustalenia tej opłaty. Ustalenie zaś opłaty planistycznej stosowną decyzją oznacza wykorzystanie operatu szacunkowego, dlatego przepis art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznacza aktualność operatu szacunkowego jedynie do ostatecznego ustalenia wysokości opłaty planistycznej, tj. wydania ostatecznej decyzji o ustaleniu takiej opłaty. Jeżeli więc decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej - która okaże się następnie decyzją ostateczną w sprawie - wydana zostanie przed upływem terminu aktualności operatu szacunkowego określonego w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (który wynosi co najwyżej 12 miesięcy, ponieważ przy zaistnieniu zmiany uwarunkowań prawnych lub zmiany czynników określonych w art. 154 tej ustawy, termin ten jest odpowiednio krótszy), to utrata następnie aktualności operatu szacunkowego z uwagi na upływ wskazanego wyżej terminu nie ma już żadnego znaczenia prawnego dla trwałości ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej. Decyzja ta samodzielnie kształtuje sytuację prawną jej adresatów w przedmiocie ustalenia wysokości tej opłaty i jej uiszczenia przez zobowiązanych. Omawiane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowią więc o bezprzedmiotowości ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej, dlatego nie mogły być podstawą do stwierdzenia bezprzedmiotowości takiej decyzji w rozpatrywanej sprawie. W związku ze wskazanymi naruszeniami prawa, przedwczesna byłaby ocena prawidłowości ustaleń organu odwoławczego co do zaistnienia bezprzedmiotowości decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej ze względu na interes społeczny, ponieważ ta okoliczność - ze względu na swój charakter - zawsze wymaga wnikliwej konkretyzacji w indywidualnych okolicznościach danej sprawy, dlatego jest to możliwe jedynie przy zachowaniu wobec skarżących skorzystania przez nich z ustawowego uprawnienia do zgłoszenia uwag i wniosków przed wydaniem rozstrzygnięcia opartego na tej okoliczności. Skoro skarżący pozbawieni zostali tych uprawnień przez organ pierwszej instancji, to nie można zaistnienia tej okoliczności rozważać jedynie w postępowaniu odwoławczym z naruszeniem ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający zapewni stronom skorzystanie z ustawowych uprawnień wynikających z art. 10 §1 kpa, a przy wydawaniu decyzji uwzględni wskazaną powyżej wykładnię art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami.