IV SA/Wa 705/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego C. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa705/12 UZASADNIENIE W dniu [...] maja 2009r. E. M. i I. M. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku gospodarczego oraz zbiornika na nieczystości płynne - szambo szczelne oraz niezbędnej infrastruktury na działce nr ew. [...] obr. P. gm. W., Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Od powyższej decyzji Wójta Gminy W., odwołanie złożył C. W. W odwołaniu wskazano na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowej części graficznej. Załączona mapa jest bowiem nieczytelna i nie można na jej podstawie ustalić jaki obszar był analizowany dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania, swoją decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 20111r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy, będącego materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji: " Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: -co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; -teren ma dostęp do drogi publicznej; -istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 1 IVSA/Wa705/12 -teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 61 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1; -decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, stwierdzono, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium podało także, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem " pojęcie "działki sąsiedniej" w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym wydaje się, iż nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy." Kolegium podkreśliło, że przepisy nie określają maksymalnego zasięgu obszaru analizowanego a jedynie minimalny, co umożliwia rozszerzenie tegoż obszaru, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wytyczył obszar analizowany i wskazał, że na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej - drogi powiatowej ( działka nr ew. [...]) istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne. Po przeanalizowaniu ustalonych wskaźników nowej zabudowy, Kolegium uznało, że zostały one wytyczone zgodnie z prawem. Organ I instancji po przeprowadzeniu 2 IVSA/Wa705/12 analizy zagospodarowania terenu wyliczył średnie wielkości dla określonych parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i na jej podstawie ustalił dopuszczalne wielkości planowanej zabudowy. Do ustalenia parametrów nowej zabudowy organ I instancji wybrał trzy działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi, wskazując, że są to działki, które spełniają kryteria ładu przestrzennego. Podkreślono, że analiza materiału o znikomych walorach architektonicznych, które nie może stanowić wzoru dla nowej zabudowy nie miałaby uzasadnienia architektonicznego. Ponadto skarżona decyzja została wydana po uzyskaniu wymaganych uzgodnień. Wykazano spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium uznało, że są one bezzasadne. Zarzut rolniczego charakteru działki jest o tyle bezzasadny, że zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochronie podlegają użytki rolne klas I- III, a w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z gruntem klasy IV. Pozostałe argumenty odnoszą się do warunków jakie ustalane będą na etapie pozwolenia na budowę. Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO w W. z dnia [...] lutego 2012r. wniósł C. W. zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Strona skarżąca podniosła, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieustosunkowaniu się do twierdzeń strony przedstawionych w odwołaniu. Skarżący wskazał, że Kolegium nie odniosło się do przedstawionych przez niego w odwołaniu zarzutów szczególnie w kwestii nieprawidłowej, zdaniem skarżącego, części graficznej analizy. Skarżący podał, że na etapie odwołania wywodził, że mapa jest nieprawidłowa i nie wynika z niej jaki obszar był obszarem analizowanym. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 3 IV SA/Wa 705/12 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 15, art. 7 i art. 107 §3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym elementem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. W szczególności uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ musi zatem uzasadnić jasno i należycie swoje stanowisko, w szczególności wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Stosownie do treści art. 15 k.p.a postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jego brzmienie jednoznacznie wskazuje, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania swojej sprawy. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę nie zaś poprzestać jedynie na kontroli decyzji organu I instancji. Wskazany pogląd znajduje potwierdzenie zarówno w ugruntowanych poglądach doktryny jak i orzecznictwa administracyjnego. Podkreśla się przede wszystkim, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T.Woś J.Zimmerman - glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r. III AZP 11/86) Idea zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu 4 IVSA/Wa705/12 faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Organ odwoławczy ma obowiązek dokładnego rozpoznania odwołania skarżącego, w szczególności przez rozważenie wszystkich zarzutów w nim przedstawionych i przekonywujące ustosunkowanie się do nich. Efekt tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro istotą środka zaskarżenia jest zwykle wyrażenie przez stronę niezadowolenia z danego rozstrzygnięcia organu niższej instancji, to działanie organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do przekonania strony odwołującej się, co do zasadności przesłanek, jakimi kierowano się podejmując dane rozstrzygnięcie. W tym względzie organy administracji publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art.7, 8 i art. 77 K.p.a.), jak i obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w tym wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). W sprawie niniejszej Kolegium Odwoławcze naruszyło powyższe przepisy postępowania administracyjnego, czego skutkiem jest wydanie wadliwej decyzji. Przede wszystkim Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy i dlatego zaskarżoną decyzję należało uchylić. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 5