IV SA/Wa 706/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. H. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak [...]; 2. umarza postępowanie w sprawie; 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz M. H. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 20 czerwca 2016 r. M. H. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r., organ I instancji wezwał stronę na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do uzupełnienia braku formalnego wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania poprzez dostarczenie: informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca (a gdy specyfika pracy nie pozwala na wskazanie głównego miejsca jej wykonywania ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania pracodawcy) o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku. W związku z odebraniem wezwania przez pełnomocnika strony w dniu 20 czerwca 2016 r., termin do uzupełnienia braku formalnego przedmiotowego wniosku upłynął zatem w dniu 27 czerwca 2016 r. Z uwagi na nieusunięcie przez cudzoziemca w wyznaczonym terminie braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawiadomił pełnomocnika strony o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 27 czerwca 2016 r. pełnomocnik cudzoziemca złożył do organu I instancji prośbę o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Ww. piśmie pełnomocnik wskazała, iż wymaganą informację starosty otrzyma w ciągu następnego tygodnia. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie M. H. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzając w jego uzasadnieniu, że cudzoziemiec, składając prośbę o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku, nie dopełnił czynności, dla której był on określony, tj. nie dostarczył informacji starosty. W dniu 9 września 2016 r. cudzoziemiec złożył zażalenie na ww. postanowienie. Do przedmiotowego zażalenia dołączono m.in. wydaną w dniu 4 lipca 2016 r. informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, w której stwierdzono, iż brak jest możliwości pozyskania pracowników dla [...] na stanowisko [...], w wymiarze pełnego etatu czasu pracy; Organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 58 § 1 i 2 k.p.a. strona występująca z wnioskiem o przywrócenie terminu powinna wykazać, że mimo całej staranności nie udało się jej zachować terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Istnienie po stronie tej osoby niedbalstwa, czy chociażby winy nieumyślnej, powoduje niemożność przywrócenia terminu. Mając na uwadze wyjaśnienia pełnomocnika strony w kwestii przyczyny nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w określonym terminie, organ uznał, że nie uprawdopodabniają one braku jego winy w uchybieniu tego terminu. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku uzupełnienia braków formalnych wniosku można mówić – zdaniem organu – tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Zdaniem organu powołana w zażaleniu okoliczność, iż dostarczenie informacji starosty w terminie nie zależało od pełnomocnika cudzoziemca, jest przyczyną subiektywną, której cudzoziemiec lub jej pełnomocnik, przy zachowaniu należytej staranności, mogli zaradzić. Dalej organ wyjaśnił, że z treści art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że wraz z prośbą o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy strona powinna dopełnić czynności, dla której określony był termin. W związku z faktem, iż strona nie dopełniła czynności, dla których ustanowiony był termin, o którego przywrócenie wnioskowała, wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy był również obarczony brakiem formalnym, tj. brakiem informacji starosty, uniemożliwiającym jego rozpoznanie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu w trybie art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, bez dopełnienia czynności, dla której termin był wyznaczony, wniosek taki, jako obarczony brakiem formalnym nie może być rozpatrzony i organ administracji publicznej powinien w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wezwać stronę do dokonania tej czynności (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2005r. VI SA/Wa 1502/04; LEX nr 165934). A zatem niedopełnienie czynności, dla której termin był wyznaczony nie może stanowić przesłanki negatywnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, ale warunkuje dopuszczalność jego rozpoznania. Wojewoda [...] winien był wezwać Stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego prośby o przywrócenie terminu, poprzez dostarczenie ww. informacji starosty. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż ww. informacja starosty została załączona do przedmiotowego zażalenia, zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, byłoby bezzasadne. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. H., zarzucając: 1. naruszenie przepisu art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i nie podjęcie żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezbadanie wszystkich niezbędnych okoliczności oraz dokładnego wyjaśnienia w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy; 3. naruszenie przepisów art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków ; 4. naruszenie przepisów art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak obiektywizmu w ocenie ważnego interesu odwołującego oraz interesu publicznego poprzez dowolną interpretację; 5. naruszenie art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego – organ nie podjął wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 6. naruszenie przepisów art. 50 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe wezwanie strony skutkujące wydaniem postanowienia odmownego; 7. naruszenie przepisów art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie przywrócenie terminu w sytuacji kiedy organ miał obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu; 8. naruszenie przepisów art. 64 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wezwanie strony skutkujące wydaniem orzeczenia o odmowie; 9. naruszenie art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zbadanie w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego; 10. naruszenie art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zbadanie dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i nie branie udziału w postępowaniu strony bez własnej winy Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016, Nr [...] oraz o zasądzenie kosztów procesu na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Kontrolowanym postanowieniem Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec faktu, iż wniosek o przywrócenie terminu dotyczył przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, w pierwszej kolejności konieczne jest dokonanie oceny, czy termin określony w art. 64 § 1 k.p.a. jest terminem, do którego znajdą zastosowanie przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58-59 k.p.a. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od przypomnienia, że instytucja przywrócenia terminu (art. 58 k.p.a.) stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i 59 k.p.a. jest zatem instytucją prawa procesowego. Na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma bowiem na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego. Kierując się poglądami wyrażanymi w doktrynie oraz w orzecznictwie, należy przyjąć, iż przepisami procesowymi będą przepisy o właściwości administracyjnego organu orzekającego i o postępowaniu przed takim organem w sprawach, przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia materialnego należą do przepisów materialnoprawnych. W tym kontekście należy zastanowić się jaki charakter ma wyznaczenie terminu do uzupełnienia wniosku. Czy jest czynnością procesową, a więc wszczyna postępowanie lub stanowi czynność dokonywaną w ramach toczącego się postępowania czy też jest czynnością mającą wpływ na powstanie i treść, zmianę lub wygaśnięcie prawa lub roszczenia materialnego. Chodzi zatem o skutki nie uzupełnienia braku formalnego wniosku. Wwezwanie do uzupełnienia wniosku jest czynnością dokonywaną w ramach wszczętego postępowania, bowiem datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.), nawet jeżeli podanie to nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, to jednak niedotrzymanie terminu wyznaczonego przez organ, rodzi konkretne skutki przewidziane w k.p.a.. Jest to zatem termin procesowy. Zważyć jednak należy, że wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku, ma na celu uzupełnienie wniosku o wszczęcie postępowania, tak aby możliwe było jego merytoryczne rozpatrzenia. Skutkiem niedotrzymania tego terminu jest pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, o czym organ winien zawiadomić stronę. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie stwarza jednak dla strony ujemnych następstw procesowych rozumianych jako nieuwzględnienie podania, czy brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle. Strona bowiem – jak wyżej była mowa – po skompletowaniu wymaganych dokumentów może ponownie złożyć wniosek, który jako kompletny odniesie ten skutek, że postępowanie nim wszczęte będzie musiało być zakończone merytorycznie (patrz uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13). W konsekwencji zaś brak jest realnie potrzeby przywrócenia tego terminu. Jego niedotrzymanie i pozostawienie podania bez rozpatrzenia nie powoduje definitywnego pozbawienia strony możliwości merytorycznego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Nie stanowi bariery dla realizacji praw przysługujących jednostce, w tym przypadku cudzoziemcowi. W tym kontekście zatem termin ten, jako nie powodujący ujemnych skutków dla strony, nie podlega przywróceniu. Termin ten bowiem służy organom administracyjnym w tym zakresie, aby nie można im było zarzucić bezczynności, w razie gdy niekompletny wniosek uniemożliwia nadanie sprawie biegu, a jednocześnie brak jest podstaw materialnoprawnych dla odmowy uwzględnienia wniosku strony. Dodatkowo za brakiem możliwości przywrócenia tego terminu przemawiają poglądy prezentowane w literaturze. Wskazuje się bowiem, że terminy w prawie administracyjnym, prócz podziału na terminy procesowe i materialne, dzielą się również na terminy ad quem czyli takie, przed których upływem dana czynność powinna być dokonana – np. termin do wniesienia odwołania, oraz post quem, po upływie których określona czynność może zostać dokonana. Przy tym przyjmuje się, że wnioskiem o przywrócenie terminu mogą zostać objęte tylko terminy ad quem. (patrz. Michał Kowalski, Terminy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, str. 74, PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2013) Terminy należące do kategorii post quem dotyczą zaś organów prowadzących postępowanie administracyjne. Zdaniem Sądu do terminów tych zaliczyć należy również terminy wyznaczane przez organy administracyjne, które zgodnie z poglądami wyrażanymi w literaturze, nie podlegają przywróceniu (patrz: j.w., str. 125). Mogą one natomiast być skracane lub wydłużane. Do takich też terminów zalicza się termin do uzupełnienia braków formalnych pisma (j.w., str. 87 oraz przywołany tam komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wydanie 2007, s. 181). Przemawia za takim podejściem również i to, że termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ustalony w art. 64 § 7 k.p.a., należy do tzw. terminów instrukcyjnych. Oznacza to, że skutek pozostawienia podania bez rozpatrzenia, może zostać odniesiony wyłącznie gdy spełnione są następujące warunki: organ wyśle prawidłowo sformułowane wezwanie celem uzupełnienia wniosku, tj. wskaże zakres uzupełnienia, termin w jakim należy go dokonać oraz wskaże rygor nie wypełnienia wezwania, zaś po bezskutecznym upływie tego terminu zawiadomi stronę o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. W przeciwnym bowiem wypadku, tj. w braku któregokolwiek z ww. elementów, w tym również braku powiadomienia strony o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, na organie nadal spoczywa obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się że w razie uzupełnienia braku nawet po upływie wyznaczonego przez organ terminu, strona może skutecznie żądać od organu rozpatrzenia jej sprawy, a w razie uchylania się przez organ od wykonania tego obowiązku, może wystąpić ze skargą na bezczynność organu. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 201 r., sygn. akt II GSK 337/10 uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z glosą W. Tarasa, OSP 2011, nr 3, poz. 26). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone. (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe rozważania na uwadze, zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, że termin określony w art. 64 § 1 k.p.a. jest terminem, do którego znajdą zastosowanie przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58-59 k.p.a. Tym samym, Sąd uznał, że brak było możliwości orzekania o przywróceniu terminu. Postanowienie w tym przedmiocie należało zatem uchylić . Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł w pkt I wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Podstawą uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i to orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, jego uchylenie stało się konieczne. Nadto wobec braku przesłanek do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu, Sąd postępowanie w tym zakresie umorzył, działając w oparciu o przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.