IV SA/Wa 708/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie cukierni z częścią usługowo-biurowo-socjalną oraz aneksem mieszkalnym na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...]. Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2005 r. J. M. zwrócił się o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w zakresie linii rozgraniczających i analizy urbanistycznej z tego wynikającej. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezydent W. zmienił na wniosek J. M. ww. decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2005 r. w zakresie linii rozgraniczających ul. [...] określonych na załączniku graficznym nr 1 i 2 do decyzji. Pismem z dnia 6 lutego 2008 r. E. W. i B. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."], stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło również nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. W wyniku złożonego przez J. M. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...]. Sygn. akt IV SA/Wa 708/09 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] J. M. zarzucił tej decyzji: * naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i ustalenie, że wybudowanie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę i oddanie go do użytkowania na podstawie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zmierzającego do wzruszenia decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy dla tego obiektu, * naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie wskutek błędnego ustalenia, iż decyzja numer [...] z dnia [...] maja 2006 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, * naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż decyzja numer [...] z dnia [...] maja 2006 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, * naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 i 16 k.p.a. i w konsekwencji obciążenie J. M. skutkami ewentualnych niedociągnięć proceduralnych Prezydenta W., a następnie uchylenie ich w postępowaniu po zakończeniu procesu budowlanego i oddaniu budynku do użytkowania. Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -dalej jako: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sygn. akt IV SA/Wa 708/09 Badając przedmiotową sprawę w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego postanowienia niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. wydana została w wyniku złożenia przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. Z art. 127 § 3 k.p.a. wynika natomiast, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest szczególnym środkiem zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracji, wobec których brak jest organów wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji. Wniosek ten podlega bowiem ponownemu rozpatrzeniu przez ten sam organ administracji. O ile jednak funkcję organu administracji sprawuje określona osoba, to jednak do realizacji jej ustawowych zadań powołany jest urząd wykonawczy z zatrudnionymi w nim pracownikami. W klasycznym zaś postępowaniu administracyjnym dwuinstancyjnym obowiązuje zasada wyrażona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonego aktu. W sytuacji więc, gdy pracownik organu administracji niższej instancji biorący udział przy wydaniu rozstrzygnięcia przez ten organ przeszedłby do pracy w urzędzie organu administracji drugiej instancji, to wtedy byłby wyłączony od udziału w rozstrzyganiu tej samej sprawy przez organ drugiej instancji, mimo że instytucjonalnie sprawa podlega rozpatrzeniu przez inny organ administracji (organ drugiej instancji), niż organ pierwszej instancji. Skutkiem normy zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem wyłączenie od dwukrotnego rozpatrywania tej samej sprawy w ramach administracyjnego toku instancji tej samej osoby. Jeżeli zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy ponownemu jej rozstrzygnięciu, to mimo tego, iż rozstrzygnięcie wydawane jest przez ten sam organ administracji, nie może jednak przy jego wydaniu brać udziału ta sama osoba, która uczestniczyła w wydaniu pierwszego rozstrzygnięcia tego organu. Sygn. akt IV SA/Wa 708/09 Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest oczywiście klasycznym postępowaniem odwoławczym. Jego przedmiotem jest jednak nie tylko ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie rozstrzygniętej aktem administracyjnym tego samego organu administracji, ale również wydanie rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych art. 138 k.p.a., nakazujących organowi orzekającemu po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrażenie oceny prawnej wobec swojego pierwszego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem składu orzekającego powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61). W uchwale tej stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto, zaznaczyć należy, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. W tym miejscu zwrócić również należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2008 r. nr 229, poz. 1539), w którym Trybunał orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 27 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny w pełni podzielił stanowisko NSA wyrażone w uchwale z 22 lutego 2007 r. (II GPS 2/06). Wskazał, że zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zaś Sygn. akt IV SA/Wa 708/09 prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według tej zasady, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Trybunał podkreślił, że omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skarżący, który wnioskuje o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., ma bowiem prawo oczekiwać na podstawie art. 8 k.p.a., iż pomimo, że ponowne rozstrzygnięcie wydawane jest przez ten sam organ administracji, to jednak ponownej oceny jego sprawy dokona inny pracownik tego organu. Nie sposób bowiem uznać za pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa takiego działania organu administracji, w którym ten sam pracownik dwukrotnie rozpatruje sprawę indywidualną, jeżeli ponowne rozpatrywanie tej samej sprawy ma służyć zobiektywizowaniu oceny prawnej niezależnie od wydanego już w sprawie pierwszego rozstrzygnięcia. Skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest możliwość wznowienia postępowań administracyjnych przy zastosowaniu dwóch odrębnych podstaw wznowienia, tj. art. 145a §1 k.p.a oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w składzie: K. Z., B. S., K. S., natomiast utrzymana zaskarżoną decyzją w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w składzie: M. N., K. N., B. S.. A zatem w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. brał udział ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., który orzekał uprzednio w Sygn. akt IV SA/Wa 708/09 sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu, B. S. podlegała wyłączeniu od ponownego rozpatrywania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji z podanej wyżej przyczyny uniemożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny tej decyzji. Ocena taka jest bowiem możliwa dopiero po ustaleniu, iż zaskarżony akt organu administracji nie jest dotknięty wadami nieważności lub powodującymi wznowienie postępowania. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., Sąd uznał, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei stanowi podstawę uchylenia takiej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., a w takim wypadku nie podlega badaniu, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, dlatego też orzeczono jak w sentencji.