IV SA/Wa 709/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. T. i Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...](dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także "SKO") po rozpatrzeniu odwołań: 1) M. T. i Z. N. reprezentowanych przez adw. J. S., 2) spółki K. Sp. z o.o., reprezentowanej przez adw. M. W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...](dalej także "Zarządu Dzielnicy") nr [...] z dnia [...] września 2014 r. orzekającej o: 1) wymierzeniu M.T. i Z.N. kary pieniężnej za usunięcie (wycięcie) bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew: topola sp. o obwodzie pnia 155 cm i klon pospolity o obwodzie pnia 125 cm, w wysokości 140.642,58 zł, 2) o tym, że karę ustaloną w pkt 1 należy wpłacić na rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, orzekło o: (1) umorzeniu, na zasadzie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem złożonym przez spółkę K. Sp. z o.o., (2) uchyleniu, na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...]września 2014 r. w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez M. T. i Z. N. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., przedstawia się w następujący sposób: 1. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art.85 ust.1 i ust.6 w związku z art.5 pkt 21, art.88 ust.1 pkt 2, ust.2, art.89 ust.1 i ust.6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz.627 z późn. zm.), Zarząd Dzielnicy orzekł o: 1) wymierzeniu M.T. i Z. N. (dalej "skarżącym") kary pieniężnej za usunięcie (wycięcie) bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew: topola sp. o obwodzie pnia 155 cm i klon pospolity o obwodzie pnia 125 cm, w wysokości 140.642,58 zł, 2) o tym, że karę ustaloną w pkt 1 należy wpłacić na rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] września 2012 r. skarżący, będący użytkownikami wieczystymi nieruchomości [...], poinformowali Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] o omyłkowym usunięciu innych drzew niż wskazane w decyzjach nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. i [...] z dnia [...] maja 2012 r. W wyniku błędnego wskazania drzew przez administratora nieruchomości, tj. spółkę K. Sp. z o.o. (dalej także "administratora"), zamiast topoli o obwodzie pnia 149 cm oraz klonu jaworu o obwodzie pnia 98 cm, usunięto topolę o obwodzie pnia 155 cm i klonu jawor o obwodzie pnia 125 cm. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący poinformowali organ, że w związku z niemożnością ustalenia osób odpowiedzialnych za wycinkę drzew na nieruchomości przy ul. K., deklarują gotowość uiszczenia opłaty z tytułu wycinki drzew. 2. Pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżący, reprezentowani przez adw. J. S., wnieśli do SKO odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] września 2014 r. (za pośrednictwem tego organu) zarzucając decyzji naruszenie przepisów: art. 85 ust. 6 w zw. z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w ustaleniu ww. kary grzywny w wysokości odpowiadającej karze grzywny wycięcia drzew dla terenu zielonego, mimo, iż usunięcie drzew nastąpiło z terenu nieruchomości przy ul. K. nie stanowiącej terenu zielonego, art. 1, 77, 80 kpa w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji wyrażających się w braku uwzględnienia przy wymiarze kary grzywny wszystkich okoliczności faktycznych, które winny mieć wpływ na jej wysokość, w szczególności omyłki w wycince drzew objętych pozwoleniem na ich usunięcie oraz pominięciem zgłoszenia powyższej okoliczności przez posiadaczy nieruchomości, tj. osoby na które nałożono grzywnę, jak i braku ich odpowiedzialności za wadliwie wykonane czynności przez administratora. Pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji Zarząd Dzielnicy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. 3. Pismem z dnia [...] września 2014 r. odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy wniósł również administrator, zarzucając decyzji naruszenie: (-) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez skierowanie przedmiotowej decyzji do podmiotu, któremu nie służy przymiot strony, tj. do administratora, pomimo tego, iż w świetle ustaleń organu w chwili usunięcia drzew nieruchomość przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we współużytkowaniu wieczystym skarżących, (-) art. 85 ust. 6 w zw. z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody poprzez naliczenie opłaty za usuniecie drzew lub krzewów z nieruchomości przy ul. K. w wysokości podwyższonej wobec błędnego stwierdzenia, iż nieruchomość ta stanowiła w dniu [...] września 2012 i [...] września 2012 r. teren zielony; (-) art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji wobec braku uwzględnienia przy wymiarze kary grzywny okoliczności faktycznych, tj. omyłki w wycince drzew, co do których uzyskano zezwolenie administracyjne na ich usunięcie oraz faktu zgłoszenia omyłkowego wycięcia drzew przez posiadaczy nieruchomości. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. SKO rozpatrzyło odwołania skarżących oraz administratora nieruchomości, orzekając jak wskazano na wstępie. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. Postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie należy powtórzyć z uwagi na konieczność uwzględnienia przy ocenie sprawy skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 oraz przepisów ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045). W świetle powyższego zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2014 r. i przekazania organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że wysokość wymierzonej skarżącym kary ustalono w oparciu o przepis art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który został przez Trybunał Konstytucyjny uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy sztywnej wysokości tej kary bez uwzględnienia okoliczności, w jakiej delikt administracyjny został popełniony. Ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045) wprowadziła nowe przepisy, w tym w zakresie ochrony oraz usuwania drzew i krzewów, uregulowanych w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Nowelizacja zmieniła kryteria klasyfikacji drzew, które można usuwać bez zezwolenia. Ustawa przewidziała w przepisach końcowych, że do takich postępowań jak przedmiotowe - w zakresie art. 88 i 89 ustawy zmienianej, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba, że kara pieniężna wymierzona na podstawie ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą byłaby względniejsza. Należy zwrócić uwagę na zapis ustawy nowelizującej odnoszący się do wymierzania ww. kary administracyjnej, która obecnie ustala opłaty za wycięcie drzewa bez zezwolenia w innej wysokości. Powyższe okoliczności stanowią o tym, że przedmiotowa decyzja powinna zostać uchylona w całości i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ponieważ ustalenie kary za wycięcie drzewa bez zezwolenia wymaga w sprawie udziału biegłego, który określi, w stosunku do zniszczonych drzew czy i w jakiej wysokości karę tę należało ustalić, biorąc pod uwagę okoliczności, w jakich nastąpiło wycięcie przedmiotowych drzew. Postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu dotychczasowym, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, umarza się w przypadku gdy postępowanie to dotyczy kary pieniężnej za czyn, który nie jest zagrożony karą pieniężną na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 53 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw). Jak wyżej wskazano, przepis art. 89 ustawy o ochronie przyrody, który reguluje zasady ustalania wysokości kar za zniszczenie drzew znowelizowano. Jednocześnie ustawodawca postanowił, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu dotychczasowym, pod warunkiem jednak że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów dotychczasowych będzie względniejsza, niż gdyby ją wymierzyć w oparciu o przepisy nowe. Wszystko to powoduje w istocie konieczność ponownego wyliczenia wysokości kary z uwzględnieniem przepisów nowych i porównania, na podstawie których przepisów obliczona kara jest względniejsza i dopiero wówczas wydanie orzeczenia. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma więc istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obliczenie kary zgodnie z ww. zasadami na etapie postępowania odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). 2. Z kolei postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem spółki należało umorzyć na zasadzie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem spółka nie ma w rozpatrywanej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a., nie jest zatem jego stroną. IV. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2016 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu naruszenie art.138 w związku z art.7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutu odwołania co do wadliwego ustalenia przez organ I instancji, że nieruchomość, z której wycięto drzewa stanowi teren zielony w rozumieniu art.5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody (organ I instancji naruszył zatem art.85 ust.6 z związku z art.5 pkt 21 ustawy). V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] marca 2016 r., SKO wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, organ odwoławczy wskazał, że podniesiona w skardze kwestia zostanie rozpatrzona przez organ I instancji, któremu sprawa została zaskarżoną obecnie decyzją przekazana, przy ponownym orzekaniu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekło SKO, było wymierzenie skarżącym, na zasadach i w trybie uregulowanym w art.88 – 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Rozpatrując odwołanie skarżących od decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] września 2014 r., nakładającej taką karę w oparciu o stan prawny, obowiązujący w tej dacie, organ odwoławczy stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie przez organ I instancji, z uwzględnieniem art.53 ust.3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, celem ustalenia – stosownie do wskazań wspomnianej wyżej normy temporalnej - względniejszych dla skarżących przepisów, regulujących wymierzenie przedmiotowej kary. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy orzekł w sprawie na podstawie art.138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję Zarządu Dzielnicy z dnia [...] września 2014 r. i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko to jest trafne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. 2. Przepisem art.29 pkt 11 wskazanej wyżej ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (dalej "ustawy nowelizującej" albo "noweli") zmieniono brzmienie art.88 i 89 ustawy o ochronie przyrody, regulujących kwestię wymierzania kar m.in. za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Wejście w życie nowelizacji we wskazanym wyżej zakresie nastąpiło z dniem 28 sierpnia 2015 r. (art.59 pkt 2 ustawy nowelizującej), a zatem już na etapie postępowania odwoławczego, toczącego się w niniejszej sprawie. Nowelizacja art.88 i 89 ustawy o ochronie przyrody stanowi wykonanie przez ustawodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, którym to wyrokiem Trybunał zakwestionował konstytucyjność przedmiotowych przepisów w kontekście niekorzystnego z punktu widzenia podmiotów, podlegających odpowiedzialności administracyjnej z tytułu nielegalnego wycięcia drzew, uregulowania kwestii wymierzania stosownych kar pieniężnych. Co do zasady zatem omawiana nowelizacja realizuje postulat polepszenia sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu. Jednocześnie art.53 ust.3 noweli stanowi, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Całkowicie trafnie uznało zatem SKO, że zajście wskazanej wyżej zmiany stanu prawnego w trakcie postępowania odwoławczego wywołało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, stosownie do art.138 § 2 k.p.a. Z uwagi na treść normy intertemporalnej, zawartej w przepisie art.53 ust.3 noweli nie ulega bowiem wątpliwości konieczność poczynienia szczegółowych ustaleń faktycznych, umożliwiających ustalenie względniejszego dla skarżących reżimu sankcyjnego z tytułu wycięcia drzew bez zezwolenia (tj. do ustalenia, czy względniejsze dla skarżących byłoby wymierzenie im kary na zasadach obowiązujących w brzmieniu dotychczasowym, czy też znowelizowanym). Sąd w całości podziela w tym zakresie wywody zaskarżonej decyzji. 3. Odnosząc się do zarzutów skargi, sprowadzających się do kwestii nierozpatrzenia przez organ odwoławczy argumentacji odwołania, wywodzącej wadliwość oceny organu I instancji w zakresie zakwalifikowania nieruchomości skarżących jako terenów zieleni w rozumieniu art.5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody i w konsekwencji wymierzenia należnej kary na podstawie art.85 ust.6 tej ustawy w brzmieniu przed nowelizacją, należy w całości przychylić się do stanowiska SKO, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że zagadnienie to ma charakter wtórny w stosunku do kwestii, będącej przyczyną zwrotu sprawy organowi I instancji i zostanie przez ten organ powtórnie przeanalizowane przy ponownym rozpatrywaniu całości sprawy. Jak już bowiem wskazano wcześniej, priorytetowe znaczenie w sprawie ma jednoznaczne ustalenie, w oparciu o kryteria wskazane w art.53 ust.3 noweli, który stan prawny, tj. dotychczasowy, obowiązujący przed nowelizacją ustawy o ochronie przyrody, czy też stan po nowelizacji, znajdzie w niej zastosowanie. Zwrócić w tym kontekście należy uwagę w szczególności na fakt, że powołany w skardze art.85 ust.6 ustawy zmienił w wyniku nowelizacji treść, nie odnosząc się już do kwestii usunięcia drzew z terenów zieleni. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.