IV SA/Wa 71/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi N. V. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP - oddala skargę - Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] czerwca 2012r. – zaskarżoną skargą przez N.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2012r. o odmowie udzielenia wymienionemu cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 13 kwietnia 2012 r. N.T. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotowy wniosek uzasadniono zamiarem wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r. odmówił N.T. udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższej decyzji N.T. wniósł odwołanie. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] czerwca 2012r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że według zgromadzonego w sprawie materiałem dowodowym, N.T. w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - w trybie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach - przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wielokrotnej wizy krajowej, wydanej przez konsula w P., w celu wykonywania pracy, z terminem ważności od dnia 26 czerwca 2011 r. do dnia 31 maja 2012 r., na czas pobytu 341 dni. Wiza nr [...], na podstawie której cudzoziemiec wjechał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej została unieważniona przez Konsula. Z uwagi na tę okoliczność organ uznał, że odwołujący się przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie, a tym samym wypełnił obligatoryjną przesłankę do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony określoną w art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Przepis ten stanowi, iż cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. Podstawowym zaś obowiązkiem cudzoziemca, który zamierza wjechać i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązek posiadania stosownego zezwolenia pobytowego i lojalność wyrażająca się w przestrzeganiu obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przepisów. W związku z podniesionymi w odwołaniu okolicznościami pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zgodnie z art. 77 § 1 oraz art. 10 i art. 81 K.p.a. pismem z 13 sierpnia 2012 r. poinformował pełnomocnika zainteresowanego o prawie wynikającym z art. 10 K.p.a. Pomimo prawidłowego doręczenia w dniu 29 sierpnia 2012 r. ww pisma do dnia wydania decyzji pełnomocnik strony nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Dalej organ podał, że szczegółowa analiza akt sprawy oraz przepisów dot. zasad uzyskiwania wiz krajowych, określonych zarówno w ustawie o cudzoziemcach jak i w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającym Wspólnotowy Kodeks Wizowy (Dz. Urz. UE L/243/1), jednoznacznie wskazała, iż N.T. uzyskał wizę Nr [...], wydaną w polskim konsulacie w P. niezgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie terytorialności konsulatu właściwego do wydawania wiz. Warunkiem uzyskania wizy w konsulacie właściwego państwa członkowskiego jest przede wszystkim osobiste stawiennictwo i legalne zamieszkiwanie obywatela państwa trzeciego w obszarze ww konsulatu. W przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione powyższe warunki, ponieważ N.T., jak wynika ze stempli w paszporcie oraz informacji zawartych w przedmiotowym wniosku, nigdy nie zamieszkiwał na terytorium Republiki Czeskiej. Cudzoziemiec miał obowiązek dołożenia wszelkich starań, aby zapoznać się z uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy odstąpił od badania, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w art. 53 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, gdyż wobec stwierdzenia, iż wobec strony zachodzi przesłanka z art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach ustalenia te nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest obligatoryjna i nie mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika strony, który stwierdza, że organ administracji publicznej unieważniając wizę cudzoziemca naruszył w sposób rażący interes strony - organ stwierdził, że art. 48 a ustawy o cudzoziemcach stanowi, iż wizę krajową unieważnia się, jeżeli w chwili jej wydawania zachodziły okoliczności uzasadniające odmowę jej wydania, do których należy zaliczyć takie wymogi formalne, o których wspomniano wyżej, a których cudzoziemiec nie spełnił. N.T. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Dalej zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 7 kpa, art. 77 i art. 80 K.p.a., przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego oraz dokonania oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego (przez oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo i wybiórczo zgromadzonym materiale dowodowym), - art. 138 § 1 pkt 1 i 138 § 2 oraz art. 15 K.p.a. - przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, a więc uznanie, iż w sprawie został zgromadzony kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy podczas, gdy materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w znacznej części, a tym samym sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, przez co strona została pozbawiona prawa do pełnego rozpoznania sprawy przez organy administracji obu instancji, - art 8 i art. 11 K.p.a., przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa rozstrzygając wątpliwości na niekorzyść strony, jak również uznanie za zgodne z prawem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, powodującego niepewność sytuacji skarżącego, - art. 9 i 10 K.p.a; 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, przez ich niezastosowanie, skutkujące odmową udzielenia skarżącemu zgody na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi przytoczono treść art. 36 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym wizę krajową w celu wykonywania pracy, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 5-7, wydaje lub odmawia jej wydania Konsul właściwy ze względu na państwo stałego zamieszkania cudzoziemca. Wskazano, że po wydaniu ww wizy Konsul RP w P. zauważył, iż popełnił błąd, gdyż nie był właściwy dla wydania ww wizy i wydał decyzję unieważniającą wizę nr [...] na podstawie, której cudzoziemiec legalnie wjechał do Polski i w oparciu o którą złożył wniosek o udzielnie zgody na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Konsul dokonał unieważnienia wizy na podstawie art. 48a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Konsul popełnił kolejny błąd, gdyż okoliczności uzasadniające odmowę wydania wizy krajowej zostały określone w art. 30 ustawy o cudzoziemcach i żadna z okoliczności wskazanych w tym artykule nie zachodziła w sytuacji skarżącego. Nie zachodziły także okoliczności unieważnienia wizy określone w art. 34 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) Nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy, który to przepis stanowi, iż wizę unieważnia się, jeżeli okaże się, że w chwili wydawania wizy warunki uprawniające do jej otrzymania nie były spełnione, zwłaszcza jeżeli istnieją poważne powody by przypuszczać, że wizę uzyskano w sposób nieuczciwy. Organy nie odniosły się do owego "nieuczciwego" sposobu uzyskania wizy, ani nie wyjaśniły na czym miałoby polegać takie nieuczciwe działanie, a ponadto nie wskazano żadnych dowodów na poparcie twierdzenia, iż skarżący mógł uzyskać wizę w nieuczciwy sposób. Fakt wydania wizy cudzoziemcowi przez Konsula niewłaściwego ze względu na państwo stałego zamieszkania cudzoziemca, nie można traktować jako nieuczciwego sposobu uzyskania wizy. Zatem konsul RP w P. niezgodnie z prawem unieważnił ww wizę cudzoziemca. Okoliczność, iż wniosek o wydanie wizy został złożony do Konsula niewłaściwego miejscowo, nie jest okolicznością wymienioną w art. 30 Ustawy o cudzoziemcach, ani tym bardziej we Wspólnotowym Kodeksie Wizowym, uzasadniającą odmowę wydania wizy. Wniosek skarżącego powinien zgodnie z prawem zostać przekazany przez Konsula RP w P. do Konsula właściwego ze względu na państwo zamieszkania cudzoziemca - konsula właściwego terytorialnie. Zdaniem skarżącego organ orzekający wymaga od cudzoziemca dogłębnej i szczegółowej znajomości przepisów prawa dotyczących postępowania o udzielanie wiz oraz zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie można w tak "surowy" sposób egzekwować nieznajomości przez cudzoziemca niektórych uregulowań oraz prowadzić postępowania w sposób naruszający obowiązujące zasady i prowadzący celowo do nieudzielania zezwolenia w przypadku wystąpienia negatywnych przesłanek, które nie są zawinione przez cudzoziemca. Działanie organu powinno opierać się na zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wyrażonym w tejże zasadzie postulacie humanizacji w stosunkach jednostki z organami administracji publicznej. Zasada ta nie znajduje swojego wyrazu w decyzji organów orzekających. Cudzoziemiec, gdy składał wniosek o udzielenie zgody na zamieszkanie na czas oznaczony przebywał w Polsce legalnie, gdyż posiadał wizę [...] wydaną przez Konsula RP w P. Cudzoziemiec załączył także wszystkie wymagane przez prawo polskie dokumenty. Wypełnił więc wszystkie wymagania niezbędne do wydania zgody na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Skarżący postępował zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami, aby móc legalnie zamieszkać na terytorium RP na czas oznaczony w związku z wykonywaniem pracy na terytorium RP. Zaistniała sytuacja związana z wizą wydaną w polskim konsulacie w P. nie było zawinione przez cudzoziemca, lecz było skutkiem działania organów państwa. Skarżący wjechał na terytorium RP legalnie i zgodnie z prawem na podstawie wizy, która następnie podczas jego pobytu w Polsce została niezgodnie z prawem unieważniona. Musi teraz ponownie złożyć wniosek do Konsula właściwego ze względu na państwo stałego zamieszkania, tj. do Konsula w Wietnamie. W związku z powyższym, chcąc opuścić terytorium RP w celu złożenia wniosku o wydanie wizy do konsula w Wietnamie, cudzoziemiec w związku z nielegalnym pobytem na terytorium Polski, zostanie zatrzymany na granicy przez Straż Graniczną. Powyższe będzie skutkowało tym, iż cudzoziemiec nie otrzyma już następnej wizy na wjazd na terytorium RP. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując tym samym stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2012 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto i naruszeń, które Sąd byłyby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Cudzoziemcowi - stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573, ze zm.) - odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy przyczyną odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony było właśnie uznanie jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej za nielegalny. Doszło bowiem do unieważnienia przez Konsul RP w P. posiadanej przez skarżącego wizy, na podstawie której wjechał do Polski. W ocenie Sądu przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z prawem. Również zasadne było odstąpienie przez organ odwoławczy od badania, czy skarżący spełnia przesłanki określone w art. 53 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Przesłanki udzielenia zezwolenia na zamieszkanie, wskazane w przywołanych regulacjach umożliwiają pozytywne rozpoznanie wniosku jedynie przy braku przesłanek negatywnych określonych w art. 57. W kontekście treści skargi wskazać jeszcze należy: - po pierwsze, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wobec przebywania na terytorium Polski nielegalnie, czyli wydana na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, byłaby uzasadniona także wówczas, gdy cudzoziemiec złożył wniosek w czasie, gdy jego pobyt miał charakter legalny. Rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega bowiem na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ, wydając decyzję, bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy ustalony w dniu wydania rozstrzygnięcia, a nie w dniu wszczęcia postępowania. Pogląd taki jest jednolicie prezentowany w doktrynie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 617; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 601-602) oraz w orzecznictwie. Na przykład w wyroku z dnia 4 października 2000 r. sygn. akt V SA 283/00 ("LEX" nr 50110) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji" (wyrok NSA z 25.04.2008r., sygn. akt II OSK 273/07, publ. ONSAiWSA 2009/4/75 i Lex nr 510236). W rozważanej sprawie za podstawę decyzji przyjęto stan faktyczny ustalony w dniu jej wydania, z którego wynikało, że konsul w P. unieważnił posiadaną dotychczas przez skarżącego wizę; - po drugie użycie w art. 57 ustawy o cudzoziemcach przez ustawodawcę określenia "cudzoziemcowi odmawia się" nie nasuwa wątpliwości, iż mamy do czynienia z obowiązkiem wydania decyzji o określonej treści w przypadku zaistnienia określonych w nim przesłanek. Tym samym nie można przyjąć, iż przy orzekaniu na gruncie tego przepisu organ dysponuje swobodą w zakresie kwalifikacji skutków zdarzenia, określaną jako "uznanie administracyjne" (np. wyrok WSA w Warszawie z 1.07.2009r., sygn. akt V SA/Wa 1276/08, publ. Lex nr 562857); - po trzecie wszelka argumentacja skargi, w której skarżący wywodzi, że unieważnienie wizy przez Konsula było niezgodne z prawem, musiała pozostać poza kontrolą Sądu, albowiem wykraczała poza granice kontrolowanej sprawy, której przedmiotem była ocena legalności rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie zezwolenia skarżącemu na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast odniesienie się do tej materii w zaskarżonej decyzji przez organ należało ocenić w kategoriach naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Akt administracyjny, nawet gdyby był wadliwy jak wywodzi skarżący, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięty z porządku prawnego, to jest wiążący i może stanowić podstawę innych rozstrzygnięć; - po czwarte organ dokonał pełnych ustaleń w przedmiocie podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Umożliwił skarżącemu skorzystanie z prawa wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. Tym samym nie można mu skutecznie zarzucić wydania decyzji z naruszeniem przywołanych w skardze przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - po piąte nie doszło również do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53 a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Skarżący w toku postępowania nie podnosił okoliczności związanych z wyjątkową sytuacją osobistą, która wymagałaby jego obecności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a więc rozważenia możliwości udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony pomimo nielegalnego przebywania w Polsce. Wobec stwierdzenia zgodności z prawem decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] listopada 2012 r., Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.