IV SA/Wa 711/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. od pisma Biura Geodezji i Katastru - Delegatura w [...] W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 1 października 2009 r. do Biura Geodezji i Katastru w [...] W. wpłynął wniosek M. K., reprezentowanej przez radcę prawnego A. T. o przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków stanu sprzed zmiany dokonanej w wyniku modernizacji w [...] - odnośnie działki ewidencyjnej nr [...], jednostka ewidencyjna nr [...] obręb ewidencyjny [...], w szczególności w zakresie powierzchni działki, która według dotychczasowego rejestru wynosiła 0,2641 ha. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Biuro Geodezji i Katastru w [...] W. zwróciło się do pełnomocnika M. K. o uzupełnienie wniosku o opracowanie geodezyjne, które potwierdzałoby żądane zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Od w/w pisma odwołanie złożyła M. K., wskazując na fakt, iż pomimo braku nazwania przedmiotowego pisma decyzją- spełnia ono jej wymogi, w szczególności rozstrzyga o prawach wnioskodawcy poprzez odmowę dokonania żądanego wpisu w ewidencji gruntów i budynków, zawiera datę, oznaczenie organu od którego pochodzi, podpis z podaniem imienia i nazwiska, czyli elementy, o których mowa w art. 107 § 1 kpa. Rozpoznając przedmiotowe pismo organ podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie, która powinna być załatwiona w formie decyzji stanowi decyzję nawet jeżeli nie posiada w pełni formy przewidzianej w art. 107 kpa, o ile zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji tzn. oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Tymczasem pismo Biura Geodezji i Katastru w [...] Sygn. akt IV SA/Wa 711/10 W. z dnia [...] października 2009 r. nie zawiera wszystkich wymienionych powyżej elementów, w szczególności nie posiada oznaczenia organu - Biuro Geodezji i Katastru w [...] W. nie jest organem, a jest nim Prezydent W. oraz nie posiada podpisu osoby reprezentującej organ - podpis osoby pełniącej obowiązki Naczelnika Biura Geodezji i Katastru w [...] nie spełnia tego wymogu. Ponadto w piśmie z dnia [...] października 2009 r. nie rozstrzygano o prawach wnioskodawcy, a jego celem było przede wszystkim wyjaśnienie zmiany wpisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przedmiotowej działki ewidencyjnej. Żądanie z wniosku M.K. z dnia [...] września 2009 r. powinno być przedmiotem rozstrzygnięcia w formie decyzji. Skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wniosła M. K. Skarżąca podniosła, iż pomimo tego, że pismo odmawiające wpisu do ewidencji gruntów nie zostało nazwane decyzją, to spełnia jej wymogi, w szczególności rozstrzyga o prawach wnioskodawcy poprzez odmowę dokonania żądanego wpisu do ewidencji gruntów. Pismo to zawiera także datę, oznaczenie organu od którego pochodzi oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska, a więc elementy, o których mowa w art. 107 § 1 kpa. Stwierdzenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o niedopuszczalności odwołania pozbawia stronę skarżącą jakiejkolwiek kontroli nad rozstrzygnięciem organu administracji o odmowie wpisu do ewidencji gruntów oraz zamyka drogę do dochodzenia praw w postępowaniu odwoławczym a następnie sądowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postanowienie Sygn. akt IV SA/Wa 711/10 jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie postanowienia następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a"). W niniejszej sprawie takie uchybienia prawa nie występują. Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na mocy art. 134 kpa. W doktrynie i judykaturze podkreśla się, że do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania należy zaliczyć przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Wobec tego odwołanie nie służy, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Rację ma skarżąca wywodząc, iż treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Należy zauważyć jednak, że pismo Biura Geodezji i Katastru w [...] W., które skarżąca traktuje jako decyzję, nie zawiera treści pozwalającej zidentyfikować rozstrzygnięcie sprawy, co kategorycznie wyklucza możliwość przypisania mu cech decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Obligatoryjne składniki treści decyzji wymienia przepis art. 107 § 1 kpa. Są nimi: oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie Sygn. akt IV SA/Wa 711/10 sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z 20.07.1981 r. sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Brak jednego z tych czterech konstytutywnych składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też nie wskazuje na to, że mamy do czynienia z objawem woli organu. Odniesienie wymienionych wyżej czterech koniecznych składników decyzji do pisma Biura Geodezji i Katastru w [...] z dnia [...] października 2009 r. jednoznacznie pozwala stwierdzić brak w piśmie elementu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zmiany wpisu w rejestrze gruntów. Sformułowanie treści rozstrzygnięcia polega na orzeczeniu o czyichś uprawnieniach lub obowiązkach, inaczej przesądzeniu o prawnych konsekwencjach normy prawnej w danej sytuacji faktycznej. Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. W praktyce następuje to poprzez użycie zwrotów wyrażających zwięzłe i logiczne uchwycenie istoty rzeczy, takich jak: "zezwala się", "przydziela się", "przyznaje się", "nakłada się", "orzeka się", "udziela się", "postanawia się o", "wyraża się zgodę na", "nakazuje się", "stwierdza się", "określa się", "cofa się", "uchyla się", przy czym w zależności od okoliczności sprawy użycie poszczególnych sformułowań może być pozytywne, bądź negatywne. Sposób rozstrzygnięcia sprawy, o ile nie został czytelnie określony w sentencji decyzji, winien dać się odczytać z jej uzasadnienia. Kwestionowane pismo z dnia [...] października 2009 r. jest zaś jedynie informacją skierowaną do osoby podpisanej pod wnioskiem o obowiązujących przepisach i sposobie przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której została zmieniona dotychczasowa powierzchnia działki skarżącej. W piśmie tym poinformowano również wnioskodawczynię o braku opracowania geodezyjnego mogącego stanowić podstawę do zmiany istniejących wpisów i o konieczności uzupełnienia wniosku o stosowną dokumentację. Tym samym stwierdzić należy, że nie konkretyzuje ono sposobu załatwienia sprawy. Organ odwoławczy mając do czynienia z takim przedmiotem odwołania nie jest uprawniony do przypisania (narzucenia) organowi I instancji konkretnego sposobu rozstrzygnięcia. Widząc, że przedmiotem odwołania jest zwykłe pismo informacyjne, zmuszony jest bez wnikania w poprawność takiego podejścia do sprawy, stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Powyższy obowiązek wynika z art. 134 kpa. Odwołanie jest bowiem niedopuszczalne gdy czynność organu administracji kwestionowana odwołaniem nie stanowi decyzji administracyjnej tj. gdy Sygn.akt IVSA/Wa 711/10 treścią odwołania jest żądanie rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym kwestii, która w ogóle nie została rozpoznana przez organ I instancji. Okoliczność wniesienia odwołania od udzielonej przez organ informacji jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym traktowana jako przypadek niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych (patrz: wyrok NSA z 7.07.1992r. sygn. SA/Gd 746/92, ONSA1993.Z.2, poz.48). Kwestią odrębną jest natomiast ocena poprawności działania organu do którego skarżąca wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem, który "informacyjnie" załatwia sprawę, nie kończąc postępowania w formie decyzji administracyjnej. Prawidłowość działania takiego organu może strona kwestionować poprzez złożenie do właściwego organu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie a następnie skargi na bezczynność organu do Sądu. Kwestionując bezczynność strona ma prawo wykazywać, że jej wniosek wszczął konkretne postępowanie administracyjne, które do tej pory nie zostało zakończone stosowną decyzją administracyjną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.