IV SA/Wa 713/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie NSA Otylia Wierzbicka, WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej zespołu pałacowo - parkowego, wchodzącego w skład przejętego majątku ziemskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].06.2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].09.2003 r., który stwierdził, że nieruchomość ziemska o nazwie "D.", położona w gminie S. o łącznej powierzchni 2025 ha, stanowiąca uprzednio własność F. K. podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dn. 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz odmówił wyłączenia spod działania tego przepisu zespołu pałacowo-parkowego, wchodzącego w skład tej nieruchomości Z uzasadnienia decyzji z dnia [...].09.2003 r. wynika, że Wojewoda nie znalazł podstaw do uznania, iż przejęcie całej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z naruszeniem przepisów powołanego dekretu, mając na względzie niekwestionowany fakt, iż w całości majątek ten przed dniem 1.09.1939 r. stanowił własność jednego właściciela, a jego część składową stanowił ów zespół pałacowo-parkowy. Zatem z mocy samego prawa w całości i bez odszkodowania z dniem [...].09.1944 r. został przejęty na rzecz Skarbu Państwa. Decyzje administracyjne były, bowiem wydawane wówczas, gdy istniały wątpliwości odnośnie przekroczenia przez przejmowane nieruchomości norm obszarowych, wynikających z dekretu. Spadkobierca byłego właściciela tego majątku kwestionował zasadność przejęcia w tym trybie owego zespołu pałacowo-parkowego, które to twierdzenie, zadaniem Wojewody nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ zespół ten nie stanowił odrębnej nieruchomości, a wręcz przeciwnie zarówno funkcjonalnie jak i gospodarczo był powiązany z gospodarstwem rolnym, należącym do tej samej osoby F. K. Wojewoda wskazał także na treść art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowiącego, iż przejęte nieruchomości wraz z budynkami, całym inwentarzem żywym i martwym przechodziły niezwłocznie w zarząd państwowy, wykonywany przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych bez żadnych wyłączeń, w razie przekroczenia przez przejmowany majątek ziemski norm obszarowych przewidzianych w przepisach art. 2 ust. 1 lit. e przedmiotowego dekretu. Wskazał również na zapis § 44 rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu, który wśród przejętych rzeczy niepodlegających podziałowi w pkt. 3 wymienia zabudowania dworskie, z których to przepisów wywiódł, że przejęciu w trybie przedmiotowego dekretu podlegały również budynki i budowle. Podobnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję Wojewody podkreślił, że bezspornie przejęty majątek przekraczał normy obszarowe wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy stanowił jego część składową, a zatem wchodził w skład większej posiadłości -majątku ziemskiego "D." o łącznej pow. 2025 ha, przejętej na mocy tego dekretu. Jednocześnie Minister zaznaczył, że w myśl § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1.03.1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia [...].09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej orzekanie w sprawach podpadania pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN należało w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie wojewodów), orzekających o całej przejętej nieruchomości, a nie ojej części. Dodatkowo Minister wskazał na brzmienie § 6 tego rozporządzenia przesądzającego o tym, że tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Skarżący nie podważał natomiast faktu, iż łączna powierzchnia przejętego majątku znacznie przekraczała wynikającą z dekretu pow. 100 ha. Z tego względu, zdaniem Ministra w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do badania, czy pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a resztą przejętego majątku o charakterze rolniczym istniał związek funkcjonalny, bowiem pod względem powierzchni majątek ten spełniał kryteria wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dn. [...].09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych podkreślił, że wpisu własności na rzecz Skarbu Państwa dokonywano na podstawie stosownego zaświadczenia. Skarżący J. K., spadkobierca byłego właściciela przedmiotowego majątku ziemskiego, a więc również przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego zarówno w odwołaniu, jak i we wniesionej skardze podkreślił brak związku funkcjonalnego owego zespołu z resztą przejętego majątku jego ojca. Zaznaczył, że zespół pałacowo-parkowy stanowił w majątku odrębną działkę ewidencyjną, wydzieloną w XVIII w. Służył właścicielom do zamieszkania i nie był związany z prowadzeniem produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Jednocześnie podkreślił, iż nie domagał się orzeczenia o podpadaniu pod działanie dekretu o reformie rolnej (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu) całego przejętego majątku ziemskiego należącego do jego ojca, a jedynie zespołu pałacowo-parkowego, zajmującego pow. 5 ha. Dodatkowo w skardze zauważył, iż przedmiotowy zespół płacowo-parkowy nigdy nie został przeznaczony na jeden z celów reformy rolnej, wymienionych w art. 1 przedmiotowego dekretu. Ponadto powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie zauważył, iż dekret ten z mocy prawa wywołał skutek jednorazowo z dniem swego wejścia w życie (z dniem [...].09.1944 r.), a zatem utracił moc obowiązującą, a co za tym idzie moc obowiązującą utraciło też jego rozporządzenie wykonawcze z dnia [...].03.1945 r., jako akt podstawowy. Z uwagi na to, decyzja Wojewody [...] wydana została, jego zdaniem bez podstawy prawnej. Skarżący zaznaczył także, iż podobnie wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej był możliwy dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej o przejęciu majątku na rzecz Skarbu Państwa i rozpatrzeniu ewentualnego odwołania. Dopiero wówczas, jak zaznaczył istniała możliwość skierowania wniosku do ówczesnych Sądów Hipotecznych o wpis Państwa do księgi wieczystej. Następnie przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że zespoły pałacowo i dworsko - parkowe nie podlegały przejęciu, jeżeli brak było ich związku funkcjonalnego z resztą przejętego majątku (kryterium przeznaczenia), dekret nie stwarzał bowiem podstaw do wywłaszczania byłych właścicieli przejmowanych nieruchomości ziemskich z całego majątku. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej, bowiem wbrew żądaniu skarżącego orzeczono o podpadaniu pod działanie dekretu całego przejętego majątku, a nie tylko zespołu pałacowo-parkowego, jak tego domagał się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele tej reformy przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...], [...], [...], jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te bezzwłocznie przechodziły na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem [...] września 1944r. Ustawodawca zarówno w samym dekrecie, jak i w przepisach wykonawczych nie wprowadził uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Nie zawarł również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, odnośnie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e, wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex legę. Zaistnienie tych skutków rzeczowych, wbrew przekonaniu skarżącego nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art.l dekretu z dnia [...] sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. nr 39, poz. 233 ze zm.). Przepisy wykonawcze tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944r. - w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani do dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej, a odmienne stanowisko w tej mierze skargi nie ma umocowania prawnego. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wywoływało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został uprzednio wpisany. Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuo wał przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie § 5 rozporządzenia posługuje się zwrotem orzekania "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust,l lit. e" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten stanowi podstawę do rozstrzygnięcia również o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno gospodarcze przeznaczenie. Jednakże zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona łącznie obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska jako całość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt lit. e dekretu, z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 podobnie jak i § 5 rozporządzenia posługuje się określeniem "dana nieruchomość", a zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu, z uwagi na jej areał gruntów. Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przyjmuje odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art.2 ust.l lit. e dekretu z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. W tym miejscu należy zauważyć, że stanowisko takie zawarte jest w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który stwierdził, iż łączna powierzchnia majątku ziemskiego przejętego na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o uregulowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia [...] września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, należącego do F. K. wynosiła ponad 2025 ha, a zatem majątek ten niewątpliwie podpadał pod działanie dekretu. To stwierdzenie jakkolwiek słuszne i bezsporne w sprawie nie odpowiada jednak treści żądania strony. J. K. nie wnosił bowiem o orzeczenie w tym trybie o całym przejętym majątku jego ojca, a o jego części -zespole pałacowo-parkowym. Natomiast odnośnie tego zespołu, stanowiącego zaledwie małą część przejętego majątku nie było podstaw do orzekania w powołaniu się na ów § 5 rozporządzenia, co właśnie wywiedziono. W tej sytuacji nastąpiła pewna rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem - sentencją decyzji z dnia [...].06.2004 r., a jej uzasadnieniem. Podobnie organ I instancji -Wojewoda [...] orzekł jednocześnie o podpadaniu części przejętego majątku, do czego nie było podstaw. Wydanie orzeczenia w przedmiocie podpadania danej nieruchomości ziemskiej, jako całości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogło nastąpić wyłącznie na taki wniosek strony, stosownie do treści § 6 uprzednio omawianego rozporządzenia i organ administracji nie był uprawniony do wszczynania w tym zakresie postępowania z urzędu. Tym bardziej, mając na względzie przedstawioną przez Sąd argumentację, nie było podstaw do orzekania w oparciu o § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia o niepodpadaniu pod działanie dekretu jedynie części przejętego w tym trybie majątku. Oznacza to, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji zapadła bez podstawy prawnej, a zatem dotknięta jest wadą nieważności, przewidzianą w art. 156 § lpkt2Kpa. W ocenie składu orzekającego złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 Kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. Raz jeszcze należy podkreślić, że w § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych do nieruchomości ziemskich (własności), w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z uwagi na łączną wielkość powierzchni majątku ziemskiego. W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość, z uwagi na swój charakter, nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym na art. 2 ust. 1 lit. e zostały faktycznie przejęte przez państwo. Wszak ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym w drodze powództwa o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy też w powództwie windykacyjnym lub w powództwie o ustalenie prawa. Sąd nie wypowiada się czy i w jakiej mierze dla oceny charakteru przedmiotowej nieruchomości winna mieć zastosowanie przywołana w wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] września 1990 r., sygn. akt [...], gdyż kwestia ta wobec przyjęcia, że żądanie skarżącego nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym nie miała znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ze wskazanych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzono nieważność decyzji obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy.