IV SA/Wa 713/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2007 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 100 – zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie wydane przez Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2006 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z przyłączami na działkach nr [...] i [...] położonych w L. oraz zjazdu z drogi krajowej nr 1 (ul. [...]). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość, na której planowana jest budowa budynku handlowego, położona jest przy drodze krajowej nr 1 (ul. [...]), w pobliżu jej skrzyżowania z ul. [...], którego zachodni wlot stanowi droga wojewódzka nr [...], a wschodni -droga gminna. Naprzeciw tej nieruchomości, po drugiej stronie drogi krajowej, zlokalizowany jest dworzec autobusowy [...] ze zjazdem z tej drogi. Na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] listopada 2005 r. decyzję ustalającą warunki dla lokalizacji drogi krajowej nr 1, w której zakresie znalazła się rozbudowa skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) i zmiana lokalizacji polegająca na przesunięciu o około 85 m w kierunku południowym, zjazdu do dworca autobusowego [...]. W dniu [...] czerwca 2006 r. zastępca Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu, związanej z inwestycją objętą omawianą decyzją lokalizacyjną. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie ruchu drogowego, do drogi zapewnia przy tym zjazd będący, zgodnie z §55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zjazdem publicznym, gdy projektowany obiekt budowlany generuje ruch, w którym to obiekcie prowadzona jest działalność gospodarcza. Stan faktyczny i prawny sprawy, ukształtowany po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr 1 i po zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu dla tego odcinka drogi, w uznaniu organu wyklucza lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 1 do projektowanego budynku handlowego. Zjazd ten byłby bowiem usytuowany w obszarze oddziaływania skanalizowanego skrzyżowania drogi krajowej nr 1 z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]), a więc w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdzie zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane, co wynika z §113 ust. 7 pkt 1 w związku z §78 ust. 1 rozporządzenia Sygn. akt IV SA/Wa 713/07 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Obszar ten, dla południowego wlotu wskazanego skrzyżowania obejmuje wspólną część przecinających się ww. dróg oraz odcinek drogi krajowej nr 1 poprzedzający to skrzyżowanie, na którym występuje poszerzenie jezdni tej drogi spowodowane dodatkowymi pasami ruchu i wyspą kanalizującą. Oznacza to, że początek tego obszaru znajduje się około km [...], bo właśnie od tego miejsca następuje poszerzenie jezdni drogi krajowej nr 1, podczas gdy początek nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] znajduje się około km [...], tj. 45 m dalej. Ponadto, zlokalizowanie zjazdu nie jest możliwe, według §113 ust. 7 pkt 5 w związku z §78 ust. 1 powołanego rozporządzenia, na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, którego początek (tzw. lewoskręt) w rozpatrywanej sprawie znajduje się około km [...], natomiast początek przedmiotowej nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] znajduje się około km [...], czyli 40 m dalej. W ocenie organu orzekającego, ustalenie dokonane na podstawie stanu faktycznego i prawnego, jaki zaistniał po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. o lokalizacji drogi krajowej i po zatwierdzeniu w dniu [...] czerwca 2006 r. projektu stałej organizacji ruchu dla objętego tą decyzją odcinka drogi krajowej nr 1 powoduje, że lokalizacja zjazdu publicznego z tej drogi do mającego powstać budynku handlowego nie jest niedopuszczalna, co uprawnia organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w ramach art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez inwestora obiektu handlowego wskazano, że nie było potrzeby ustalania wielkości ruchu drogowego, jaki będzie generował projektowany obiekt handlowy, a wymagane było jedynie ustalenie, że włączenie do drogi krajowej nr 1 tego ruchu może zapewniać tylko zjazd publiczny, który nie może być zlokalizowany na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej, skoro stanowi on miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ponadto wskazano, że jakkolwiek decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zobowiązuje zarząd drogi do zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości przyległych do projektowanego pasa drogowego, to jednak nie nakazuje, aby to miało nastąpić za pomocą bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr 1. Dopuszczalne jest zatem również rozwiązanie polegające na zapewnieniu tej obsługi w sposób pośredni, np. od strony drogi gminnej (ul. [...]) lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, jako drogi koniecznej, o czym stanowi art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2007 r. wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie Sygn. akt IV SA/Wa 713/07 skarżącego przez organ możliwości udziału w postępowaniu wskutek zaniechania zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, stosownie do art. 10 §1 kpa, oraz zaniechanie wydania postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodów, co narusza art. 123 kpa, a przez to faktycznie ograniczono prawa skarżącego do złożenia wniosków dowodowych. Zarzucono również naruszenie art. 7 art. 77 §1 i art. 107 §3 kpa poprzez zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa, poprzez niewłaściwą ocenę zebranych dowodów, błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 103 §3 kpa polegające na wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego" spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanego art. 35 ust. 3 wskutek oparcia rozstrzygnięcia na przepisach zarządzenia nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] czerwca 2001 r. (prawo powielaczowe), a nie na normach ustawowych. Ponadto zarzucono naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzyganiu poza zakresem własnych kompetencji, a także naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 140 kodeksu cywilnego. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano na motywy uzasadniające zgłoszone zarzuty. W szczególności skarżący stwierdził, że organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 817/06, którym uchylono poprzednie odmowne postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dotyczące usytuowania znaków drogowych, które wyznaczają obszar oddziaływania skrzyżowania. Organ przeprowadzał dowody, nie informując skarżącej Spółki o tym fakcie, dlatego Spółka nie miała żadnej możliwości ustosunkowania się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy bowiem rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. O ile organ dokonał wyrywkowej analizy materiału dowodowego (wyciągnął z niego określone wnioski), o tyle pominął jakąkolwiek ocenę tego materiału. Nie jest bowiem prawidłowe uznawanie za w pełni wiarygodnego projektu stałej organizacji ruchu dla odcinka drogi krajowej nr 1 km [...] do km [...], skoro projekt ten stanowi wyraz zamierzeń inwestycyjnych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i może być zmieniony Sygn. akt IV SA/Wa 713/07 przez tę Dyrekcję. Organ ustalił, że początek obszaru oddziaływania skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] (początkiem tym jest poszerzenie jezdni drogi krajowej) znajduje się około km [...]. W rzeczywistości obszar tego oddziaływania znajduje się około km [...], ponieważ organ pomylił ustalenie stanu faktycznego (jak jest w chwili obecnej) z własnymi zamierzeniami wyrażonymi w projekcie stałej organizacji ruchu, gdzie około km [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad planuje wybudowanie pasa do lewoskrętu z ulicy [...] w ulicę [...]. Nawet więc gdyby uznać, iż ustalenia faktyczne należy odnosić do stanu projektowanego, czyli z dokumentacji projektowej, zatwierdzonej przez organ w dniu [...] czerwca 2006 r., to i tak obszar oddziaływania skrzyżowania rozpoczyna się nie około km [...], lecz około km [...], czyli 85 metrów bliżej skrzyżowania, niż to ustalił organ. Ponadto, uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy, organ nie powinien oceniać prawidłowości zjazdu, czyli nie powinien odwoływać się do przepisów technicznych obowiązujących przy budowie dróg. Obowiązany jest natomiast wyrazić opinię co do bezpieczeństwa na drodze oraz hipotetycznego natężenia ruchu spowodowanego projektowaną inwestycją. Interpretacja "możliwości włączenia" winna więc odwoływać się do założeń postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego lub o ustalenie warunków zabudowy (art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), nie zaś bazować na przepisach technicznych w budownictwie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, powołując motywy zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2006 r. wydane zostały po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 817/06, poprzednio wydanych odmownych postanowień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na nieruchomości skarżącej spółki. W powołanym wyroku Sąd wskazał na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i podjęcia na tej podstawie rozstrzygnięcia uwzględniającego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr 1 przez L. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu Sygn. akt IV SA/Wa 713/07 wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, organ nie wykonał w pełni zaleceń wskazanych w powołanym wyroku z dnia 19 czerwca 2006 r., czym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ nie uwzględnił bowiem zawartego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr 1 zastrzeżenia o zobowiązaniu inwestora drogi krajowej do zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości przyległych do projektowanego pasa drogowego, wśród których znajduje się nieruchomość skarżącej spółki. W zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2007 r. organ wskazał jedynie na rozumienie tego zobowiązania, jako nie wykluczającego zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej w sposób pośredni, np. od strony drogi gminnej (ul. [...]) lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, jako drogi koniecznej. Takie stwierdzenie organu nie stanowi jednak uwzględnienia omawianego zobowiązania przy opiniowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości skarżącej spółki, która to nieruchomość przylega do drogi krajowej nr 1. Treść tego zobowiązania nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż to na inwestorze drogi krajowej spoczywa obowiązek zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącej spółki. I nie może to polegać jedynie na wskazaniu takiej możliwości, lecz na jej skutecznym zapewnieniu przez inwestora drogi krajowej, przez co sposób jej zapewnienia musi pozostawać w zakresie jego kompetencji i uprawnień. Jakkolwiek, obowiązek ten podlega wykonaniu dopiero na etapie budowy drogi krajowej nr 1 na projektowanym jej odcinku przez L., to jednak mając na uwadze przyszłe rozwiązania lokalizacyjne i techniczne w tym względzie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będąc inwestorem drogi krajowej, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określającej obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącej spółki poprzez wjazd od ulicy [...], będącej drogą krajową nr 1, zobowiązany jest określić, w jaki sposób projektuje wykonać obowiązek zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej tej nieruchomości po przebudowie drogi krajowej nr 1 na tym odcinku właśnie w kontekście założeń przyjętych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Sąd podziela pogląd organu, że wykonanie tego obowiązku nie musi polegać na zapewnieniu bezpośredniego zjazdu na drogę krajową nr 1, skoro przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wskazują, iż może to być zapewnione w sposób pośredni. Nie oznacza to jednak poszukiwania w tym względzie rozwiązania jedynie przez samą Sygn. akt IV SA/Wa 713/07 skarżącą spółkę i kolejnego przedstawiania proponowanych rozwiązań organowi uzgadniającemu w oczekiwaniu na ich zaakceptowanie, jako nie kolidujących z zamierzeniami tego organu, wynikającymi z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r, skoro w powołanej decyzji Wojewoda [...] wskazał, na kim spoczywa taki obowiązek. Jeżeli przedmiotem uzgodnień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym określa się propozycję zapewnienia nieruchomości skarżącej spółki obsługi komunikacyjnej, która będzie wiążąca w postępowaniu o wydanie skarżącej pozwolenia na budowę, a na Generalnym Dyrektorze spoczywa obowiązek zapewnienia m.in. tej nieruchomości możliwości obsługi komunikacyjnej po przebudowie drogi krajowej, to uwzględnienie tego obowiązku w postępowaniu uzgodnieniowym, jako obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r, musi polegać na wskazaniu przez Generalnego Dyrektora w dokonywanym uzgodnieniu projektowanego sposobu wykonania tego obowiązku. W świetle zobowiązania nałożonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie może bowiem w tym przypadku poprzestać jedynie na odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy bez wskazania takiego sposobu zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącej spółki, który nie pozostawałby w kolizji z założeniami wynikającymi z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r, a jednocześnie jego zapewnienie pozostawałoby w zakresie uprawnień Generalnego Dyrektora. Wskazanie Sądu w wyroku z dnia 19 czerwca 2006 r, co do uwzględnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w postępowaniu uzgodnieniowym nabiera obecnie szczególnego znaczenia o tyle, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołał się w zaskarżonym obecnie postanowieniu na ustalenia mające wynikać z tej decyzji w zakresie rozbudowy skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) i zmiany lokalizacji zjazdu do dworca autobusowego [...], polegającej na jego przesunięciu o około 85 m w kierunku południowym, a także na zatwierdzony w dniu [...] czerwca 2006 r. przez zastępcę Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Projekt stałej organizacji ruchu, związanej z inwestycją przebudowy drogi krajowej nr 1, co w bezpośredni sposób, w ocenie organu, uniemożliwia pozytywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla skarżącej spółki, jako nie spełniającej przesłanki zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego przy proponowanym w projekcie decyzji sposobie zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości. Z zaskarżonego postanowienia nie wynika bowiem, czy źródłem tych ustaleń jest bezpośrednio decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. (względnie załączniki stanowiące jej integralną część), czy też stanowią one jedynie przejaw Sygn. akt IV SA/Wa 713/07 sposobu realizacji zamierzeń ogólnie określonych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Wyjaśnienie tej kwestii właśnie w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. ma o tyle zasadnicze znaczenie, iż podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie mogą być kolizje z zamierzeniami inwestycyjnymi, których sposób realizacji może ulegać dowolnej zmianie w ramach uznania organu uzgadniającego, będącego jednocześnie zarządcą i inwestorem dróg krajowych. Powyższe, uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r., na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w celu ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 19 czerwca 2006 r. W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.