IV SA/Wa 713/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi Fermy Drobiu "W." Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych - oddala skargę - [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W. decyzją z [...] listopada 2008r. wstrzymał użytkowanie instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej (obliczonej jako wartość średnia w stosunku do produkcji kwartalnej) ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę, eksploatowanej w Wytwórni Pasz należącej do Fermy Drobiu W. Sp. z o.o. i wyznaczył termin wstrzymania użytkowania wyżej wymienionej instalacji na dzień 28 lutego 2009r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż kontrola przeprowadzona w Wytwórni Pasz należącej do Fermy Drobiu W. Sp. z o.o. w dniach 28 marca, 21 kwietnia i 9 maja 2008r. wykazała, że instalacja do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych nie posiada wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z informacjami uzyskanymi w trakcie kontroli wielkość wyprodukowanej paszy w roku 2007 wynosiła 147 780,64 Mg, co daje 499,25 Mg na dobę, a więc wielkość ta przekracza 300 Mg na dobę. Zdolność produkcyjna zakładu wynosi 25 Mg na godzinę gotowej paszy. Stan taki skutkuje zakwalifikowaniem powyższej instalacji - zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 26 lipca 2002r. - do instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Ponadto, zgodnie z pkt 6.5b załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 września 2003r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego zakład winien takowe pozwolenie uzyskać do 30 czerwca 2006r. Organ podkreślił, że zgodnie z interpretacjami Ministra Środowiska Departament Ocen Oddziaływania na Środowisko z 24 listopada 2006r. oraz z 25 lutego 2008r. obowiązkowi uzyskania pozwolenia zintegrowanego podlegają wszystkie, bez względu na stosowaną technologię, instalacje związane z produkcją artykułów przeznaczonych do spożycia, o ile zdolność produkcyjna instalacji przekracza powyższe wielkości progowe. Ponadto, zgodnie z załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności produkcję gotowych pasz i karm dla zwierząt klasyfikuje się w sekcji C - przetwórstwo przemysłowe, w grupie 10 - produkcja artykułów spożywczych. Mając zaś na uwadze art. 366 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ((Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) - dalej w skrócie: p.o.ś.) przy ustalaniu terminu wstrzymania działalności uwzględniono potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia użytkowania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2009r. -zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż kwestionowane przez stronę stanowisko Ministerstwa Środowiska odnośnie pozwolenia zintegrowanego jest zgodne z podejściem unijnym, o czym świadczy uwzględnienie procesów produkcji pasz dla zwierząt w dokumencie referencyjnym (BREF) - najlepsze dostępne techniki w przemyśle spożywczym, produkcji napojów i mleczarskim. Ponadto w Polskiej Klasyfikacji Działalności, zharmonizowanej i opracowanej na podstawie statystycznej klasyfikacji działalności gospodarczej Unii Europejskiej NACE Rev.2 produkcję gotowych pasz i karm dla zwierząt sklasyfikowano następująco : SEKCJA C Przetwórstwo przemysłowe DZIAŁ 10 Produkcja artykułów spożywczych GRUPA 10.9 Produkcja paszy i karmy dla zwierząt KLASA 10.91 Produkcja gotowej paszy dla zwierząt gospodarskich oraz 10.92 Produkcja gotowej karmy dla zwierząt domowych. Jednakże - w ocenie organu - decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana poprawnie z uwagi na fakt, iż średnia wielkość produkcji, która kwalifikuje instalację do obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego została ustalona dla roku, nie zaś dla kwartału jak to wskazuje rozporządzenie. Na podstawie zgromadzonych dokumentów nie można przesądzić o tym, że instalacja jest instalacją o zdolności produkcyjnej (obliczonej jako wartość średnia w stosunku do produkcji kwartalnej) ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę. Fermy Drobiu W. Sp. z o.o. - w skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2009r. oraz Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. z [...] listopada 2008r. -wniosła o uchylenie powyższych decyzji. Zaskarżonym decyzjom skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: 1. pkt 6.5b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 lipca 2002r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości; 2. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.) poprzez naruszenie zasady praworządności, ochrony interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia decyzji. Ponadto decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. z [...] listopada 2008r. zarzuciła, że wydana została ona bez podstawy prawnej naruszając w ten sposób art. 6,7,8,9,77 § 1 i 107 K.p.a. Skarżąca spółka podniosła, że rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, enumeratywnie wymienia instalacje, których eksploatacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Na liście tej nie ma instalacji do produkcji pasz, zatem nieuprawnione jest rozszerzanie listy instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego. Ponadto, w ocenie skarżącej istnieje zasadnicza różnica między paszą a produktem spożywczym. Główny Inspektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2009r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja kasatoryjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 §2 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten typ decyzji kasacyjnej może być zastosowany jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy nie stwierdzi istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanką zastosowania tego trybu jest określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a więc konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 10.04.1997r. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92). Należy ponadto wskazać, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a jedynie może w myśl art. 136 K.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w innych sytuacjach niż wyznaczone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie uprawniają do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W związku z tym, że ten rodzaj decyzji stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania może wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu. Chodzi tu przy tym o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy poprzez nakaz załatwienia jej pozytywnie bądź negatywnie dla odwołującego się. Jak wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji konieczne jest wyjaśnienie kwestii mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ pierwszej instancji ustalił średnią wielkość produkcji, która kwalifikuje instalację do obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla roku, nie zaś jak wskazuje to rozporządzenie - dla kwartału. Zgodnie z wyjaśnieniami Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko Ministerstwa Środowiska wyrażonym w piśmie z 24 stycznia 2007r. "zdolność produkcyjną instalacji oblicza się w stosunku do kwartalnej (90-cio dniowej) wielkości produkcji. Przy obliczeniach nie uwzględnia się dni wolnych od pracy i przestojów związanych z awariami lub przerwami techniczno - technologicznymi." Dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie nie pozwalają na przesądzenie, że instalacja ta jest instalacją o zdolności produkcyjnej - obliczonej jako wartość średnia w stosunku do produkcji kwartalnej - ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę. Uchylając decyzję organu I instancji, organ II instancji wyeliminował ja z obrotu prawnego. W ten sposób zbędne stało się badanie zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisu punktu 6.5 b do rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 lipca 2002r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, gdyż kwestie te zostaną zbadane podczas ponownego badania sprawy przez organ I instancji. W szczególności na tym etapie sprawy, biorąc pod uwagę, że decyzja organu I instancji została uchylona, nie ma znaczenia odnoszenie się do szczegółowej analizy pojęć paszy i produktów spożywczych, którą skarżący przeprowadził w skardze. Zaznaczenia wymaga, że po uchyleniu decyzji organu I instancji, została przez tenże organ wydana nowa decyzja w tym przedmiocie z dnia [...] 07.2009 (na k. 37 akt sprawy), którą skarżący dołączył do akt sprawy. Od decyzji tej przysługuje skarżącemu prawo odwołania się do organu II instancji, o czym skarżący został zresztą należycie poinformowany w treści decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy słusznie orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.