IV SA/Wa 716/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Pana A. P. od decyzji Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]), nie nakazującej Panu R. L., właścicielowi nieruchomości nr ew. [...], położonej w L., Panu A. L., właścicielowi nieruchomości nr ew. [...], położonych w L., Pani A. T., Pani A. T., Panu K. T., Panu M. T., współwłaścicielom nieruchomości nr ew. [...], położonej w L., Państwu R. i A. K., współwłaścicielom nieruchomości nr ew. [...], położonych w L., przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, na podstawie art. 138 § 2 Kpa w zw. z art 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 Nr 239, poz. 2019 zwanej w dalszej części ustawą), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 29 ust. 3 ustawy zgodnie z którym, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jednocześnie podniósł, że ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji pojęcia "zmiany stanu wody na gruncie", niemniej jednak formułując ją można posiłkować się treścią art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy, zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ponadto, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Analiza zacytowanych przepisów zdaniem organu prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, uprawniające organ do zastosowania sankcji z art. 29 ust. 3 ustawy, to takie działanie właściciela (lub innych osób) na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami hydrogeologicznymi, przyrodniczymi, klimatycznymi itp. Przy czym, do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy niewystarczającym jest stwierdzenie naruszenia stanu wody na gruncie, ale również należy wykazać, że naruszenie to nastąpiło ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. Zdaniem odwołującego się Pana A. P., stanowiąca jego własność działka nr ew. [...], położona przy ul. [...] w L., jest zalewana. Organ pierwszej instancji, w dniu [...] sierpnia 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, przy czym za strony postępowania zostali uznani właściciele nieruchomości: nr ew. [...]. W dniu [...] września 2011 r. organ ten przeprowadził dowód w postaci oględzin przedmiotowych nieruchomości, z udziałem ww. stron postępowania. Następnie, zlecił firmie [...] w W., wykonanie pomiarów na przedmiotowym terenie i opracowanie opinii hydrologicznej. W opinii opracowanej przez mgr M. M. i mgr G. B. w listopadzie 2011 r. stwierdzono, że obszar działki nr ew. [...] leży wyżej niż obszar działki nr ew. [...] o ok. [...] cm, lecz wody opadowe nie powinny spływać w kierunku działki nr ew. [...], bo powierzchnia działki jest płaska, a obie nieruchomości odgrodzone są płotem posadowionym na fundamencie typu ława. Sposób zagospodarowania powierzchni działek nr ew. [...] nie wpływa na warunki gruntowo-wodne w obrębie działki nr ew. [...], ze względu na system rur drenujących, pomimo kierowania wód opadowych w kierunku działki sąsiedniej - nr ew. [...]. Przedmiotem badań nie był teren działki nr ew. [...]. W zaskarżonej decyzji Wójt Gminy L. stwierdził, że po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentacji dotyczącej lokalizacji sieci rurociągów odwadniających przedmiotowy teren, wykonanych w ramach pozwolenia wodno- prawnego, właściciele ww. nieruchomości nie zmienili stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działki nr ew. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy L. prowadził jedno postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, połączywszy do wspólnego rozpatrzenia w tym postępowaniu kilka spraw, z których każda dotyczy zmiany stanu wody na nieruchomościach poszczególnych właścicieli. Zgodnie zaś z treścią art. 62 k.p.a, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji przyjął bezpodstawnie, że zostały spełnione przesłanki do prowadzenia w sprawach ww. poszczególnych nieruchomości jednego postępowania administracyjnego. Łącznemu rozpoznaniu tych spraw stoi bowiem na przeszkodzie brak tożsamości stanu faktycznego. Błędne jest przyjmowane przez organ pierwszej instancji założenie, że o tożsamości stanu faktycznego w niniejszej sprawie decyduje okoliczność, że zmiany stanu wody na gruncie miały zostać dokonane na terenie przyległym do nieruchomości nr ew. [...]. Z akt sprawy wynika, że zmiany stosunków wodnych miały nastąpić na kilku nieruchomościach będących przedmiotem odrębnej własności, nie stanowiły jednego przedsięwzięcia i nie były podejmowane wspólnie, nie były jedno rodzaj owe, gdyż następowały w różnych okolicznościach i w różnym czasie. Jeżeli zatem właściciel nieruchomości dotknięty jest szkodliwym wpływem zmian w stosunkach wodnych, dokonanych na gruntach kilku nieruchomości sąsiednich, to w sytuacji, gdy działania naruszycieli nie pozostają ze sobą w faktycznym, bezpośrednim związku, naruszenie stosunków wodnych winno być rozpatrywane w ramach odrębnych postępowań, tj. w odniesieniu do każdego samoistnego posiadacza nieruchomości z osobna. Wobec powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy L. już przy wszczęciu postępowanie nienależycie sprecyzował jego granice przedmiotowe, co skutkuje uchybieniem proceduralnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem obojętne, czy w aktach administracyjnych gromadzi się środki dowodowe dotyczące spraw, pomiędzy którymi występują więzi faktycznie uzasadniające ich połączenie do jednego postępowania, czy w aktach administracyjnych jednego postępowania znajduje się materiał dowodowy dla spraw niepowiązanych w taki sposób. O ile nie jest spełniony wymóg wynikający z art. 62 k.p.a strona przed wydaniem decyzji nie jest w stanie ocenić realnie, które kwestie oraz dowody uznać za istotne, a także jakie zgłosić wnioski. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P., wskazując że właściciele sąsiadujących z jego nieruchomością działek dokonali podwyższenia ich, co doprowadziło do zalewania działki skarżącego. Ponadto wskazał, że w 2010r. Gmina przeprowadziła odwodnienie tego terenu, którym nie objęto jednak działki skarżącego nr [...] . Na działce tej przed rowem odpływowym jest usypane wzniesienie, co powoduje spływ wód w jej kierunku. Z uwagi na przeprowadzone nawiezienie większych ilości ziemi na działki sąsiednie zakłócono stosunki wodne na tym obszarze. Skarżący zarzucił, iż przeprowadzone w sprawie badania geologiczne są wykonane chaotycznie, nie dokonano odwiertów przy rowach aby zbadać ilość nawiezionej ziemi. Wskazał, iż do podwyższenia części działek sąsiednich doszło także przy przebudowie skrzyżowania [...], co doprowadziło do zatopienia działki skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 2012 poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. stanowiącego, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło sie w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W świetle tego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zgodnie zaś z treścią art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży także obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Analiza zacytowanych przepisów jak słusznie wskazał organ odwoławczy prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, uprawniające organ do zastosowania sankcji z art. 29 ust. 3 ustawy, to takie działanie właściciela (lub innych osób) na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na sąsiednim terenie (działce), związany z jego ukształtowaniem, warunkami hydrogeologicznymi, przyrodniczymi, klimatycznymi itp. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zasadnie organ odwoławczy zarzucił, że wymaga ona ponownego kompleksowego rozpoznania przez Wójta Gminy L., poprzez przeprowadzenie indywidualnego postępowania w odniesieniu do poszczególnych właścicieli/ współwłaścicieli działek, którzy zdaniem skarżącego naruszyli stosunki wodne ze szkodą dla jego nieruchomości. Prowadząc postępowanie w trybie art. 29 ust 3 ustawy organ winien mieć na uwadze, że dotyczy ono zawsze zindywidualizowanej sprawy tj. wykazania czy spowodowane przez właściciela danego gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, jeśli tak to wójt, burmistrz lub prezydent miasta może wówczas, w drodze decyzją nakazać konkretnemu jej adresatowi-właścicielowi gruntu, przywrócenie stanu poprzedniego na swoim gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tym samym w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie nie ma tożsamości stanu faktycznego, organ nie mógł zastosować art. 62 k.p.a zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. O tożsamości stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie decyduje bowiem tak jak przyjął organ I instancji okoliczność, iż zmiany stanu wody na gruncie miały zostać dokonane na terenie przyległym do nieruchomości skarżącego tj. działki nr ew. [...]. Z akt sprawy wynika, bowiem, że zarzucane przez skarżącego zmiany stosunków wodnych nastąpiły na kilku nieruchomościach będących przedmiotem odrębnej własności, nie dotyczyły one również jednego przedsięwzięcia, przeprowadzanego wspólnie. Następowały one w różnych okolicznościach, w różnym czasie. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że jeżeli właściciel nieruchomości dotknięty jest szkodliwym wpływem zmian w stosunkach wodnych, dokonanych na gruntach kilku nieruchomości sąsiednich, to w sytuacji, gdy działania naruszycieli nie pozostają ze sobą w faktycznym, bezpośrednim związku, naruszenie stosunków wodnych winno być rozpatrywane w ramach odrębnych postępowań, tj. w odniesieniu do każdego samoistnego posiadacza nieruchomości z osobna. Po drugie należy podnieść, iż wykonana na zlecenie organu I instancji na potrzeby niniejszego postępowania opinia firmy [...] wykonana w listopadzie 2011r która stanowiła podstawę wydania decyzji przez ten organ, nie obejmuje swym zakresem działek Nr [...] i [...] w stosunku do których również wszczęte zostało postępowanie. Tym samym organ I instancji nie wyjaśnił i nie uzasadnił na jakiej podstawie przyjął, że na działkach tych nie dokonano zmian stosunków wodnych ze szkodą dla działki skarżącego. Reasumując w ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy przyjął, iż sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w trybie art. 29 ust. 3 ustawy w pełnym zakresie, indywidualnie w odniesieniu do każdej z działek tj. nr [...] położonych w L. Tym samym Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżącego, które dotyczyły merytorycznych aspektów sprawy, bowiem powinny one zostać w pierwszej kolejności wyjaśnione w w/w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270), orzekł jak w sentencji.