IV SA/Wa 72/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej C. Sp.z.o.o. z siedzibą w L. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2005r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia M. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2005 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu przeszklonego zadaszenia nad wewnętrznym podwórkiem pomiędzy istniejącym budynkiem restauracji M. ([...]), oficynami oraz ścianą budynku na działce nr [...] w L. oraz orzekł o uzgodnieniu projektu decyzji w/w inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawił następujący stan sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nieruchomość, której dotyczy planowana inwestycja stanowi podwórze o niejednorodnej i zróżnicowanej zabudowie. Elewacje stanowiące jego "ściany" różnią się wysokością, podziałami i wystrojem architektonicznym. Z uwagi na powyższe, realizacja planowanej inwestycji wymagałaby ingerencji w formę architektoniczną zabudowań położonych na terenie zespołu urbanistycznego [...]. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1967 r. i z dnia [...] sierpnia 1985 r. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M. sp. z o.o. z siedzibą w W. stwierdzając, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków bez uzasadnionych podstaw faktycznych stwierdził, że planowana inwestycja wpłynie negatywnie na zabytkowy zespół urbanistyczny [...]. Wobec argumentów wskazanych w zażaleniu przez M. sp. z o.o. z siedzibą w W. w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, organ odwoławczy zwrócił się do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków o sporządzenie opinii specjalistycznej w tej sprawie. Opinię Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w L. z dnia [...] lipca 2005 r. sporządzono po przeprowadzeniu oględzin z udziałem stron postępowania, w oparciu o analizę układu przestrzennego najbliższego otoczenia działki o nr ewid. [...] w L. We wnioskach końcowych w/w opinii stwierdzono, że jakkolwiek współczesna odbudowa zniszczonych budynków pozwoliła na przywrócenie dawnego wnętrza podwórza na działce nr [...], typowego dla historycznego [...]., to zastąpienie budynków historycznych nowymi, nawiązującymi w sposób ogólny do dawnych lokalizacji i gabarytów, nie przyczyniło się do przywrócenia pełnych walorów historycznych tego miejsca. Zdaniem opiniującego jest dopuszczalne wprowadzenie przeszklonego zadaszenia do omawianego wnętrza podwórzowego pod warunkiem przyjęcia maksymalnej neutralności nowoprojektowanych elementów i zasady ograniczonej ingerencji nowego elementu. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone w opinii oraz wskazał, że organ ochrony zabytków przy rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie zastany stan faktyczny i indywidualne warunki objętej ochroną konserwatorską nieruchomości. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że realizacja wnioskowanej inwestycji nie wpłynie negatywnie na zmianę charakteru istniejącego zespołu zabudowy. Nadto organ stwierdził, że kwestie ingerencji nowej inwestycji w istniejącą substancję oraz forma architektoniczna projektowanej konstrukcji będą przedmiotem rozstrzygnięć na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Skargę na w/w postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w imieniu C. Sp. z o.o z siedzibą w L. Prezes Zarządu T. K. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1/ art.4 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.Nr 162, poz.1568 ze zm.) poprzez brak przeciwdziałania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku; 2/ art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz.717 ze zm.) poprzez niezasadne uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu przeszklonego zadaszenia nad wewnętrznym podwórkiem stanowiącym część zabytkowego układu urbanistycznego; 3/ art.7 i 77 kpa - poprzez niezbadanie i nie rozpatrzenie wnikliwie całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister Kultury, wbrew obowiązkom nałożonym przez przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.Nr 162, poz.1568 ze zm.) nie przeciwdziała skutecznie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, bowiem planowana inwestycja wymagać będzie wzniesienia dodatkowych konstrukcji podtrzymujących zadaszenie, a to stanowiłoby nadmierna ingerencję w formę architektoniczną zabudowań. Zdaniem skarżącego organ II instancji wydając orzeczenie reformatoryjne, naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, chociaż z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jest natomiast obowiązany uwzględnić skargę na decyzję i uchylić ją w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności ustalenie z urzędu kręgu osób będących stronami tego postępowania. Postępowanie administracyjne zarówno prowadzone w trybie zwykłym jak i nadzoru nie może się toczyć bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy to postępowanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przyjmuje się, że w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winni brać udział nie tylko właściciel czy użytkownik działki, na której ma być zlokalizowana zamierzona inwestycja, ale również właściciele i użytkownicy sąsiednich działek (uchwała NSA z 4 grudnia 1995 r., sygn.akt VI SA 20/93). Można spotkać również orzeczenia (np. wyrok z 2 lipca 1997r., sygn.akt II SA/Kr 62/96), w których składy orzekające wskazały, że za stronę postępowania uznać należy nie tylko właściciela gruntów sąsiednich, ale także gruntów dalej położonych, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki". Interes prawny w takim postępowaniu może mieć szerszy krąg podmiotów, aniżeli właściciele lub użytkownicy działek sąsiednich, co zobowiązuje organ do przyznania przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy właścicielom lub użytkownikom wszystkich działek, których mogą dotknąć skutki decyzji. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, w toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy (k.97 akt administracyjnych) znajduje się odpis wykazu właścicieli nieruchomości działek nr [...] i [...] sporządzony przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta L. Wśród nich widnieje m.in. nazwisko H. W. oraz M. W. Toteż w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w z dnia [...] marca 2005 r. dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wśród nazwisk współwłaścicieli wskazano H. W. i M. W. Należy podkreślić, że koniecznym elementem postępowania jest prawidłowe ustalenie stron postępowania, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy. Tymczasem badając akta postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że na zwrotnym poświadczeniu odbioru doręczenia przedmiotowego postanowienia Ministra Kultury wysłanego do H. W. widnieje adnotacja "adresat nie żyje". Sąd zatem zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w L. o nadesłanie odpisu skróconego aktu zgonu H. W. Z nadesłanego dokumentu wynika, że H. W. zmarła w L., w dniu [...] października 2004 r. Stwierdzić zatem należy, że wydawane postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji były doręczane osobie, która zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku M. W. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru doręczenia przedmiotowego postanowienia widnieje adnotacja "adresat nieznany". Sąd zwrócił się do Ministra Kultury o nadesłanie informacji o aktualnym adresie zamieszkania M. W. Z informacji uzyskanej przez Ministra Kultury z Urzędu Gminy S. wynika, że M. W. został wymeldowany z pobytu stałego w [...] w dniu 19 stycznia 2005 r. Tak więc jeszcze przed wydaniem postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2005 r., a to oznacza, że organy nie dopełniły czynności prawidłowego ustalenia stron postępowania. W świetle powyższych wywodów należało uznać, iż w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem nie został prawidłowo ustalony krąg osób występujących jako strona postępowania. Brak ustalenia podmiotów postępowania administracyjnego mających przymiot strony w ramach art. 28 kpa stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach kpa. Zaniechanie ustalenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego narusza przede wszystkim przepis art. 7 kpa zobowiązujący organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nadto art. 10 kpa, zgodnie z którym organ jest obowiązany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa ustanawiające obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje w nim status strony - w rozumieniu art. 28 kpa - skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszającej przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem takie skutki prawne przewiduje przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W związku z powyższym koniecznym stało się uchylenie postanowień wydanych przez organy obu instancji, gdyż Sąd obowiązany jest uchylić decyzję dotkniętą kwalifikowaną wadą prawną bez konieczności merytorycznego rozpoznawania sprawy. Z tych powodów Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.