IV SA/Wa 720/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Pani K. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. Nr [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...] o łącznej pow. [...] ha, położonych w L., stanowiących b. własność Pani K. Z. oraz Państwa W. i M. małż. K. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, przejęcie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości wchodzących w skład prowadzonego przez rolnika gospodarstwa mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną. W tym wypadku nie była konieczna zgoda dożywotnika. Z powyższego wynika, iż jedną z zasadniczych przesłanek przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących część gospodarstwa rolnego było złożenie wniosku przez właściciela tych nieruchomości. W niniejszej sprawie z aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1976 r. znak: [...] wynika, że właścicielami nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. Nr [...] byli Pani K. Z. oraz Państwo W. i M. małż. K. Zatem tylko te osoby mogły wystąpić z wnioskiem o przekazanie posiadanych nieruchomości w zamian za spłaty pieniężne. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby taki wniosek został przez byłych właścicieli złożony. O braku złożenia wniosku świadczy również sama treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r., w której brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż została ona wydana na wniosek właścicieli przejmowanych nieruchomości. Z pisma Urzędu Miasta i Gminy w L. z dnia 06 kwietnia 1995 r. znak: [...] wynika natomiast, że w tamtejszym zbiorze dokumentów "brak jest wniosku strony w sprawie wykupu nieruchomości". Ponadto w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek innego dowodu, z którego wynikałoby, że wniosek o przejęcie mógł zostać złożony. O braku złożenia wniosku świadczą również zeznania Pani K. Z. oraz Państwa W. i M. małż. K. złożone do protokołów z dnia [...] oraz [...] lutego 2007 r., z których wynika, że dawni właściciele nie składali wniosku o wykupienie przez Skarb Państwa nieruchomości objętych kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją. Skoro wszczęcie postępowania w trybie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne mogło nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika, to ustalenie, że w konkretnej sprawie taki wniosek nie został złożony musi skutkować uznaniem, że decyzja o przejęciu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uznać zatem należy, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. decyzji na podstawie art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Z., domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgadza się, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionuje jednak uzasadnienie decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w zakresie w jakim wskazuje on, że nieruchomość której dotyczyła decyzja z 1977r. tj. działki nr [...] stanowiła współwłasność skarżącej i Państwa K., bowiem gospodarstwo to skarżąca otrzymała od swoich rodziców za opiekę w 1963r. gdy dokonywano wpisów w ewidencji gruntów. Następnie działki te zostały wykupione od niej przez Skarb Państwa w 1974r.. Tym samym w ocenie skarżącej w sprawie doszło do błędnego ujawnienia spornych działek w akcie własności ziemi. W związku z powyższych ewentualne odszkodowanie za niezgodne z prawem odebranie działek należy się jedynie skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. Nr [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...] o łącznej pow. [...] ha, położonych w L., stanowiących b. własność Pani K. Z. oraz Państwa W. i M. małż. K. Dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne –skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ, przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 kpa. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, iż w niniejsze sprawie organy, uznały, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko to zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji , podstawę jej wydania stanowił art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Jednocześnie ust. 2 stanowił, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości wchodzących w skład prowadzonego przez rolnika gospodarstwa mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną. W tym wypadku nie była konieczna zgoda dożywotnika. Postępowanie w niniejszej sprawie mogło zatem być wszczęte jedynie na wniosek właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie wbrew zarzutom skargi słusznie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że skoro z aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1976 r. znak: [...] wynikało, że właścicielami działek gruntu objętych decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. byli Pani K. Z. oraz Państwo W. i M. małż. K., to tylko te osoby mogły wystąpić z wnioskiem o przekazanie posiadanych nieruchomości w zamian za spłaty pieniężne. Z akt sprawy wynika jednak, że taki wniosek nie został przez byłych właścicieli złożony, a zatem brak było podstaw do wydania w/w decyzji. Powyższe skutkowało zatem koniecznością stwierdzenia jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Odnosząc się do zarzutów skargi w których kwestionuje skarżąca treść w/w aktu własności ziemi wskazując, że działki nr [...] nie mogły być nim objęte, bowiem stanowiły od 1963r. jedynie jej własność zaś w 1973r. zostały wykupione przez Skarb Państwa należy wskazać, iż obecnie zgodnie z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa brak jest możliwości podważania treści aktów własności ziemi. Zgodnie z w/w przepisem do ostatecznych decyzji, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a wszczęte w tych sprawach postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wymienionych trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. A zatem niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym. Na marginesie należy także dodać, że kwestia zgodności art. 63 ust. 2 i 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 19 października 1991 r. z przepisami Konstytucji była już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. We wiążących skład orzekający w niniejszej sprawie wyrokach z dnia 22 lutego 2000r. Sygn. akt SK 13/99 i z dnia 15 maja 2000r. Sygn. akt SK 29/99 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż cytowany powyżej przepis jest zgodny z art. 2, art. 64 , art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. W wyroku z dnia 22 lutego 2000r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Wzruszalność decyzji administracyjnych w nieograniczonym czasie, m.in. na podstawie zarzutu rażącego naruszenia prawa, przewiduje natomiast kpa. Kodeks postępowania administracyjnego jest ustawą o szerokim zakresie stosowania. Inne ustawy mogą jednak przewidywać odstępstwa od regulacji tego kodeksu. Odstępstwa te, podobnie jak przepisy kpa, podlegają ocenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Zasada wywodząca się z prawa rzymskiego - ius civile vigilantibus scriptum est, co w swobodnym tłumaczeniu oznacza, iż prawo cywilne zapewnia ochronę tym, którzy korzystają z przysługującego im prawa jest powszechnie aprobowana w demokratycznych państwach prawa (podobnie wyrok TK z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98). Najbardziej wyrazistym przejawem aktualności tej zasady jest możliwość nabycia własności nieruchomości przez samoistnego posiadacza w drodze zasiedzenia. Do tej zasady nawiązywała też ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wydane na jej podstawie ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. - do końca 1991 r. Był to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. W państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Stanowisko powyższe podzielił również skład orzekający Sędziów Trybunały Konstytucyjnego w wyroku z dnia 15 maja 2000r. Sygn. akt SK 29/99. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Orzeczenie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi działającemu z urzędu oparto o art. 250 w/w ustawy.