IV SA/Wa 721/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. C. i D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. C. i D. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1 U Z A S A D N I E N I E M. C. i D. C. (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] grudnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] [...] listopada 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stan sprawy przedstawia się następująco: Skarżący wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo – gospodarczego na budynek garażowo – gospodarczy z wydzieloną częścią usługową – rusznikarnia, handel bronią i amunicją (po uzyskaniu koncesji i spełnieniu wymagań zawartych w przepisach szczególnych normujących tego typu działalność) usytuowanego na działce nr [...] zlokalizowanej przy ul. [....] w [...]. Prezydenta Miasta [...] postanowieniem z [...] listopada 2017 r. odmówił skarżącym wydania zaświadczenia o żądanej treści. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy w pierwszej kolejności podał, że postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń uregulowane jest w Dziale VII, art. 217 – art. 220 K.p.a. Następnie przytoczył treść art. 217 i art. 218 K.p.a. oraz przykładowe orzeczenia sądów administracyjnych z zakresu tematyki wydawania zaświadczeń. Dalej organ odwoławczy wskazał, że podziela co do zasady stanowisko wyrażone przez Prezydenta Miasta [...] w postanowieniu z [...] listopada 2017 r., aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w jego uzasadnieniu. Organ podał, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia żądanej treści położona jest na terenie, na którym obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r., Nr [...], poz. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "[...] w [...]. W wyniku analizy postanowień planu, organ odwoławczy stwierdził, że kwestia wydania żądanego zaświadczenia jest sporna i wymaga przeprowadzenia wykładni przepisów obowiązującego planu w odniesieniu do terenu działki nr [...]. Tymczasem w zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym. Treści zaświadczenia nie można formułować opierając się na wykładni przepisów prawa materialnego w kontekście określonego stanu faktycznego. M. C. i D. C. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem: 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie mocy postanowienia z [...] listopada 2017 r. podczas, gdy postanowienie to powinno zostać uchylone na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie i nieuznanie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w pełnym zakresie i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym błędnie wskazał, że dla jednostki strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MNU.18a, plan przewiduje w ramach funkcji dopuszczalnej możliwość lokalizowania usług towarzyszących nieuciążliwych i powołał przy tym § 69 pkt 2, gdy tymczasem w § 69 pkt 2 planu ustala, że dopuszczalnym przeznaczeniem towarzyszącym jednostki terenowej są usługi (bez przesądzania ich profilu) spełniające warunki określone w tym przepisie, a nie usługi nieuciążliwe, natomiast w § 7 pkt 10 planu znajduje się definicja pojęcia "usług bez przesądzania o ich profilu", do której organ I instancji w ogóle się nie odniósł; 2) art. 217, art. 218 § 1 1 i art. 219 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane – przez przyjęcie, że kwestia wydania zaświadczenia jest kwestią sporną i wymaga wykładni przepisów planu zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 124 § 2 K.p.a. przez niewyjaśnienie w jakim zakresie organ odwoławczy podziela stanowisko organu pierwszej instancji, brak ustalenia czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i niewytknięcie organowi pierwszej instancji braku uwzględnienia w uzasadnieniu postanowienia zapisów planu. W motywach skargi przeprowadzono wywód uzasadniający przytoczone wyżej zarzuty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1388) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Skarżący, chcąc dokonać zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo – gospodarczego na budynek garażowo – gospodarczy z wydzieloną częścią usługową – rusznikarnia, handel bronią i amunicją - zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], zwrócili się do organu pierwszej instancji o wydanie zaświadczenia, którego wymaga art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m. in. zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Z kolei, zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, to według art. 218 § 2 K.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wynikająca z art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest w związku z tym kompletowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ zbiorach danych czy też akt innego rodzaju. Jak ustaliły organy działka skarżących położona jest na terenie objętym ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu " [...] w [...] [(Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r., Nr [...], poz. [...]) - zwanej dalej: planem]. Organ – działając na podstawie art. 219 K.p.a. - odmówił wydania żądanego przez skarżących zaświadczenia, albowiem uznał, że zamierzony przez skarżących sposób zmiany użytkowania budynku garażowo – gospodarczego jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu. Zgodnie z postanowieniami przedmiotowego planu nieruchomość skarżących znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną na rysunku planu symbolem MNU.18a oraz pod park rekreacyjno-sportowy "[...]" oznaczony w planie symbolem ZPST.1. W § 69 planu, dla jednostki terenowej MNU.18a ustala się, że przeznaczeniem podstawowym jednostki terenowej jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (pkt 1); dopuszczalnym przeznaczeniem towarzyszącym jednostki terenowej są usługi (bez przesądzania ich profilu) pod warunkiem spełniania wymagań zawartych w przepisach szczególnych, funkcjonujące: 1) w lokalach wbudowanych w budynki mieszkalne, 2) w osobnych budynkach wolnostojących lub przybudowanych do budynku mieszkalnego, 3) jako dominująca funkcja działki, ale wówczas powierzchnia takiej działki nie mogła przekraczać 900 m² (pkt 2). Z kolei według § 7 pkt 10 planu przez usługi – bez przesądzania ich profilu – należy rozumieć obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, służące szeroko rozumianej funkcji usługowej (przede wszystkim w zakresie handlu, gastronomii, biurowości i rzemiosła), bądź funkcjom administracji, wymiaru sprawiedliwości i utrzymania porządku publicznego – z wyłączeniem obsługi technicznej i naprawy pojazdów mechanicznych, sprzedaży detalicznej paliw do pojazdów, handlu hurtowego wymagającego magazynów lub placów składowych o powierzchni przekraczającej 800 m², a także obiektów wymagających bazy pojazdów transportu towarowego. Mając za podstawę tak kształtujące się ustalenia planu, obowiązujące na terenie położenia działki skarżących, Sąd nie podzielił: - po pierwsze twierdzenia organu pierwszej instancji, aby brzmienie § 69 pkt 2 planu wskazywało, że "w ramach funkcji dopuszczalnej" na terenie oznaczonym symbolem MNU18a istnieje "możliwość lokalizowania usług towarzyszących nieuciążliwych", a takimi w rozumieniu organu, są urządzenia dla zaspokojenia codziennych potrzeb mieszkańców; prowadzenie działalności gospodarczej na terenie zabudowy mieszkaniowej ma stanowić jedynie funkcję dodatkową – służebną i uzupełniającą do funkcji podstawowej; a zamierzonej przez skarżących działalności nie można określić mianem uzupełniającej i służącej bezpośrednio mieszkańcom. Według organu rusznikarstwo – jest to rzemiosło zajmujące się produkcją i naprawą ręcznej broni palnej, a na terenie jednostki MNU nie jest przewidziana możliwość lokalizowania warsztatu rzemieślniczego jakim jest rusznikarstwo. Powyższe dało organowi pierwszej instancji podstawy do stwierdzenia, że zamierzony przez skarżących sposób użytkowania budynku byłby niezgodny z ustaleniami planu; - po drugie twierdzenie organu odwoławczego, że wydanie żądanego przez skarżących zaświadczenia wymagałoby przeprowadzenia wykładni przepisów ww. planu. Zaświadczenie to czynność materialno – techniczna, a jego treści nie można formułować opierając się na wykładni przepisów prawa materialnego. Według Sądu nietrafne jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że zamierzony przez skarżących sposób użytkowania części budynku garażowo-gospodarczego jest sprzeczny z ustaleniami ww. planu, czy twierdzenie organu odwoławczego, że wydanie zaświadczenia wymaga przeprowadzenia wykładni. Z przytoczonej regulacji § 69 pkt 2 planu w zasadzie wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenu położenia działki skarżących jest przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MNU.18a), a dopuszczalnym tej jednostki terenowej są usługi (bez przesądzania ich profilu) pod warunkiem spełniania wymagań zawartych w przepisach szczególnych i funkcjonujące m. in. w osobnych budynkach wolnostojących. Przez usługi – bez przesądzania ich profilu – należy rozumieć lokale usługowe wbudowane [...], służące szeroko rozumianej funkcji usługowej przede wszystkim w zakresie m. in. handlu i rzemiosła, [...], z wyłączeniem obsługi technicznej i naprawy pojazdów mechanicznych, sprzedaży detalicznej paliw do pojazdów, handlu hurtowego wymagającego magazynów lub placów składowych o powierzchni przekraczającej 800 m², a także obiektów wymagających bazy pojazdów transportu towarowego. Mając za podstawę taką regulację trudno poprzeć stanowisko jakoby dopuszczalnym przeznaczeniem towarzyszącym zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej było wyłącznie przeznaczenie dające możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych, służących zaspokajaniu codziennych potrzeb mieszkańców. Sąd uważa, że zgodnie z zapisami planu dopuszczalnym przeznaczeniem są usługi bez przesądzania ich profilu, a w definicji tego rodzaju usług mieści się przede wszystkim handel - np. bronią oraz amunicją i rzemiosło - np. rusznikarstwo, tzw. wyrób, naprawa i konserwacja ręcznej broni palnej. Zatem ustalenia planu przełożone na żądanie skarżących – wbrew twierdzeniu organu odwoławczego – nie wymagają wykładni i wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji są dopuszczalnymi usługami na terenie oznaczonym symbolem MNU.18a Wobec wykazanej niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia skarga została uwzględniona. Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Zatem organ odwoławczy, ponownie rozpoznający sprawę, wyda rozstrzygnięcie odpowiadające treścią normie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a., zgodnie z wyżej przedstawioną oceną prawną. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. ----------------------- 6