IV SA/Wa 724/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska Baran, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. C. i R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów - oddala skargę - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzja z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. orzekającą o odmowie dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów występujących na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], na podstawie operatu klasyfikacyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].01.2007 r. pod nr [...] uzupełnionego wykazem zmian nr [...] z dnia [...].01.2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.) grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przez którą, zgodnie z art. 2 pkt 12 ww. ustawy, rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Zasady i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19 poz. 97 z późn. zm.). Z kolei sprawy dotyczące użytków gruntowych oraz dokonywania zmian w tym zakresie regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454). O zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób wykorzystania gruntów ustalony w oparciu o kryteria wymienione w załączniku nr 6 do ww. rozporządzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej - w związku ze zleceniem właścicieli - dwukrotnie przeprowadzono gleboznawczą klasyfikację gruntów, a wyniki przestawiono w operatach [...] z dnia [...].01.2007 r. i [...] z dnia [...].01.2011 r. W operatach tych wykazano zmiany w zakresie użytku gruntowego występującego na przedmiotowych działkach z "Ls" na "Lz-R" oraz ustalono VI klasę bonitacyjną gruntów zaliczonych do użytku "Lz-R". Z protokółów przeprowadzenia klasyfikacji gruntów wynika, iż gleboznawca ustalił, że kontur klasyfikacyjny Ls VI należy przenieść do nowego konturu klasyfikacyjnego Lz-R VI, uzasadniając, że drzewa rosnące na działkach straciły charakter leśny, ich rozmieszczenie nie ma zwartej powierzchni, występują liczne luki. Ponadto, że działki sąsiadują ze wszystkich stron z terenem zabudowanym, dlatego użytek Ls należy zaliczyć do użytków rolnych o charakterze zadrzewień i zakrzewień. Na podstawie opisu odkrywki ustalono typ, rodzaj i gatunek gleby. Oceniając treść protokółów, załączoną mapę przedstawiająca zmiany w sposobie użytkowania gruntów, organ stwierdził, że klasyfikator zasadniczą część dokonanych ustaleń skupił na zmianie użytku gruntowego na przedmiotowych działkach, zamiast ograniczyć swoje czynności do wykonania obowiązków określonych w § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. W operatach brak jest mapy klasyfikacyjnej oraz brak odniesienia się do obowiązującej klasyfikacji gruntów. Ponadto klasyfikator przyjął sugestie w zakresie użytków gruntowych występujących na badanym terenie przedstawione w załączonych opiniach W. W., występującego raz jako rzeczoznawca majątkowy, a drugi raz jako rzeczoznawca S. w zakresie ochrony środowiska. Autor tych opinii dokonał oceny rodzaju "użytków glebowych" na przedmiotowym terenie z pominięciem obowiązujących przepisów w zakresie zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Z opinii tych nie wynika ponadto czy posiadane uprawnienia rzeczoznawcy w podanym zakresie uprawniają do sporządzania opinii w sprawach dotyczących użytków gruntowych w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów, jak też w sprawach klasyfikacji gruntów. W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego położenie gruntów leśnych w otoczeniu terenów zabudowanych, istniejący na gruncie 60-70 letni drzewostan leśny - bez względu na stopień zadrzewienia (mogą występować także halizny) - nie są dowodem na to, że grunty utraciły swój dotychczasowy charakter leśny. Sugerowanie zaliczenia opisanych gruntów do użytków rolnych na działkach zadrzewionych i zakrzaczonych przemawia za brakiem kompetencji do wydawania opinii na potrzeby postępowania w sprawach użytków gruntowych i gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowiących te użytki. Należy zwrócić uwagę, że zawarte w opinii informacje dotyczące stanu faktycznego na gruncie są zbieżne z opisem stanu faktycznego dokonanym przez Biuro Ochrony Środowiska Urzędu Miasta. Różnica dotyczy tylko określenia stopnia zadrzewienia i finalnych wniosków w kwestii zaliczenia gruntów do odpowiedniego użytku gruntowego. W myśl obowiązujących przepisów, do użytku "Lz-R" można zaliczyć grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze od 0,1000 ha, a także śródpolne skupiska drzew i krzewów nie zaliczone do lasów i inne wymienione w ust. 2 pkt 2 załącznika. Natomiast do lasów, zgodnie z art. 3 ustawy o lasach w związku z pkt 2 ppkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zalicza się grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryte roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Organ powołując się na stan faktyczny na gruncie oraz obowiązujące przepisy prawa uznał, że nie można zaliczyć do użytku "Lz-R" gruntu, który co najmniej od 1976 r. jest gruntem leśnym i jego powierzchnia, nie licząc działek sąsiadujących wymienionych w zaskarżonej decyzji, wynosi 0,97 ha. W ocenie organu, takie działanie rażąco narusza prawo, a ponadto poddaje w wątpliwość obiektywne wykonanie zleconej pracy. Jako na dodatkowy dowód organ wskazał, na dostępną w internecie ortofotomapę oraz zdjęcia satelitarne. W tej sytuacji przedłożone opracowania nie mogą stanowić podstawy do zmiany obowiązującej klasyfikacji gruntów, jak również do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, w związku z czym odmowa dokonania zmiany klasyfikacji na ich podstawie, orzeczona decyzją organu I instancji jest słuszna. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 651/08. organ wskazał, że art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w myśl którego ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, oznacza, że jak długo dany grunt w kategorii prawnej jest lasem, tak długo w ewidencji gruntów figurować musi jako grunt leśny - las oznaczony symbolem "Ls". Do czasu przeprowadzonej w odpowiednim trybie zmiany klasyfikacji prawnej użytku jako gruntu leśnego na grunt nieleśny zgodna z prawem klasyfikacja gleboznawcza może dotyczyć tylko zmian klas i konturów gruntów pod lasami, stosownie do obowiązującej tabeli klas gruntów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2012 r. wnieśli M. C. i R. P. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 9, art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. Skarżący zarzucili również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy o lasach poprzez pominięcie kryterium przedmiotowego jakim jest przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej zdefiniowaną ustawą dla uznania gruntu za las w rozumieniu ustawy, podczas gdy wskazane kryterium stanowi integralną część definicji ustawowej, a dopiero jego spełnienie łącznie z pozostałym kryterium pozwala na uznanie gruntu za las w rozumieniu powołanej ustawy. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że przedłożyli w toku postępowania dokumenty, które wymagają wiedzy specjalistycznej - operaty wykonane przez współpracujące osoby, których wiedza i kwalifikacje zawodowe zostały potwierdzone przez właściwe organy administracji. Nie sposób odmówić mocy dowodowej operatowi sporządzonemu przez uprawnionego kalsyfikatora w oparciu o sformułowany przez organ zarzut braku wykazania w dokumencie wadliwości klasyfikacji gruntów z 1976 r. Upływ czasu nie może wykluczać celowości zmiany klasy badanego gruntu dokonanej w 1976 r. Jeżeli organ dostrzegł w toku postępowania sprzeczności w ujawnionych okolicznościach lub powziął uzasadniona wątpliwość co do kompletności i prawidłowości operatów sporządzonych przez osoby legitymujące się administracyjnymi uprawnieniami zawodowymi winien był zwrócić się do strony z żądaniem przedłożenia uzupełnionego operatu albo zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii "rozstrzygającej" stwierdzone nieprawidłowości lub rozbieżności. Brak wyjaśnienia rozbieżnych ocen prezentowanych przez podmioty dysponujące potwierdzonymi uprawnieniami oraz odmowa uznania ich jako pełnowartościowego dowodu w sprawie jest w ocenie skarżących niedopuszczalna i stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący wskazali, że prawidłowa wykładnia art. 3 ustawy o lasach prowadzi do wniosku, że zakres znaczeniowy definiowanego pojęcia "lasu" - na potrzeby okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy - obejmuje przesłanki spełnione kumulatywnie (koniunkcja) - grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej. Rodzaj roślinności znajdującej się i na gruncie nie rozstrzyga o kwalifikacji prawnej gruntu. Dopiero przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej pozwala na uznanie tego gruntu za las. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje w odniesieniu do gruntów informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei art. 22 ust. 1 cyt. wyżej ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Gleboznawczą klasyfikacją gruntów, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepis art. 20 ust. 3 tej ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Jednocześnie w art. 20 ust. 3a stwierdza się, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa z kolei zasady zakładania, prowadzenia oraz wymiany danych ewidencyjnych. Zgodnie z § 59 pkt 6 tego rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów położonych w granicach obrębu są m.in. dane dotyczące użytków gruntowych i klas gleboznawczych. Z kolei § 66 ust. 1 pkt 1 i 2 określa, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są: numeryczne opisy konturów tych użytków i klas (pkt 1) i oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów (pkt 2). Użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. na następujące grupy: użytki rolne (§ 67 pkt 1) oraz grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione (§ 67 pkt 2). Z kolei stosownie do § 68 ust. 2 grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na: lasy, oznaczone symbolem – Ls (pkt 1) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz, lub, w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą - symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps (pkt 2). Ustalenie klas gleboznawczych poszczególnych użytków i oznaczania ich konturów następuje na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, którego podstawę obowiązywania stanowi art. 59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Przepisy rozporządzenia stosuje się do wszystkich gruntów wymienionych w ust. 1 niezależnie od tego, w czyim władaniu znajdują się te grunty (§ 1 ust. 3). Prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków (§ 9 w/w rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie ustalono, że gleboznawcza klasyfikacja gruntów dla terenu obejmującego m.in. działki ewidencyjne nr [...] , [...] i [...] (dawniej działka nr ew. [...]) z obrębu [...] przeprowadzona była w 1976 r. i zatwierdzona decyzją Urzędu Dzielnicowego W. [...] z dnia [...] listopada 1976 r. Grunt stanowiący wówczas działkę nr [...] zaliczony został do konturu klasyfikacyjnego 107-Ls VI-a. Wyniki klasyfikacji zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków wpisując użytek i klasę LsVI. Skarżący wystąpili z wnioskiem o zmianę gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek ewidencyjnych nr [...] , [...] i [...] z obrębu [...] zgodnie z operatem klasyfikacyjnym nr [...] uzupełnionym wykazem zmian nr [...]. Do operatu klasyfikacyjnego została dołączona opinia rzeczoznawcy majątkowego W. W. z dnia [...] marca 2005 r., z której wynika, że drzewa rosnące na przedmiotowej działce utraciły charakter leśny. Według opinii użytek leśny występujący na działce należy zaliczyć do użytków rolnych o charakterze zadrzewień i zakrzewień. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 45,poz. 435 ze zm.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Art. 3 pkt 2 ustawy o lasach do lasu zalicza także m.in. drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Lasem zatem w rozumieniu ustawy o lasach jest każdy grunt, który spełnia prawne przesłanki przewidziane w art. 3 pkt 1 lub pkt 2, bez względu na to czy na gruncie tym znajduje się roślinność leśna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 651/08 (niepubl.) stwierdził, że jak długo użytek gruntowy ma charakter lasu w rozumieniu ustawy o lasach, tak długo może wyłącznie podlegać klasyfikacji jako grunt pod lasami. Ponadto stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzebami właścicieli lasu. Decyzje w tych sprawach w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 2 wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy uznać, iż brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżących. Wniosek ten dotyczy trzech działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 0,3002 ha, nr [...] o powierzchni 0,3003 ha i nr [...] o powierzchni 0,3706 ha. Aktualnie dla działek tych w ewidencji ujawniony jest użytek leśny o symbolu LsVI. Symbolem Ls oznaczone są lasy zaliczone do gruntów określonych jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, ze zm.). Zaliczenie określonego gruntu do użytku gruntowego zadrzewień i zakrzewień oznaczonego symbolem Lz, może nastąpić pod warunkiem, że grunt ten spełnia określone wymogi wynikające z załącznika Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W pierwszej kolejności za grunt zadrzewiony i zakrzewiony może być uznany grunt porośnięty roślinnością leśną, którego pole powierzchni jest mniejsze od 0,1000 ha. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie jest spełniony, gdyż każda z trzech działek, których dotyczy wniosek skarżących przekracza powierzchnię 0,1000 ha. Grunty mogą być zaliczone do użytku gruntowego w postaci zadrzewień i zakrzewień również wówczas, gdy grunt stanowi śródpolne skupisko drzew i krzewów niezaliczonych do lasów,. Taki użytek gruntowy oznacza się symbolem Lz-R. Przede wszystkim w sprawie nie wykazano, że drzewa i krzewy porastające przedmiotowe działki znajdują się wśród pól. Grunty te nie są wykorzystywane rolniczo. Organ wskazał, że grunty na przedmiotowych działkach bezpośrednio przylegają do lasu i stanowią część obszaru leśnego o ogólnej powierzchni 3,7390 ha. Ponadto skarżący nie legitymują się decyzją, o której mowa w art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy o lasach. Wobec powyższego, zasadnie organy uznały, że przedłożony operat klasyfikacyjny nie może być podstawą do zmiany obowiązującej na tym gruncie klasyfikacji gruntów. W sprawie nie wykazano również, jak słusznie podnoszą organy, że opracowana w 1976 r. klasyfikacja gruntów została wykonana błędnie. Zarzuty podniesione w skardze nie mogą być uzasadnione w sytuacji, gdy organy wykazały zaliczenie gruntów przedmiotowych działek do użytku gruntowego zadrzewione i zakrzewione z naruszeniem prawa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.