IV SA/Wa 726/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi M. s. c., S. S. T. B. i K. S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, zwany dalej "PKZGW", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) września 2006 r. nr (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) sierpnia 2004 r. nr (...). Uzasadniając zaskarżoną decyzję PKZGW wskazał, iż decyzją z dnia (...) sierpnia 2004 r. Minister Środowiska stwierdził z urzędu nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w K. nr (...) z dnia (...) marca 1989 r. w części dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego udzielonego (...) M., reprezentowanemu przez T. J., na pobór wody z wodociągu zasilającego ośrodek Hodowli Pstrągów w S. w ilości 0,3 m. sześć, na sekundę dla potrzeb M. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w myśl obowiązujących wówczas przepisów pozwolenie wodnoprawne było wymagane na pobór wód powierzchniowych i podziemnych, nie było natomiast wymagane na pobór wody z wodociągu innego zakładu. Dodatkowo stwierdzono, że prawo do pobierania wody do celów energetycznych oraz dzierżawienia części rurociągu doprowadzającego wodę zostało uregulowane umową cywilnoprawną. Pismem z dnia 27 kwietnia 2006 r. T. J., przedstawiając upoważnienie do działania w imieniu spółki cywilnej M., złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) sierpnia 2004 r., stwierdzając, iż wydano ją z ciężkim naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku PKZGW nie stwierdził w decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) sierpnia 2004 r. nr (...) rażącego naruszenia prawa, w związku z czym decyzją z dnia (...) września 2006 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. T. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzut naruszenia art.64§4 k.p.a. poprzez niepowiadomienie wszystkich stron postępowania oraz przepisu art.28 k.p.a. poprzez niedanie szansy pozostałym członkom zespołu do występowania w swojej sprawie jako strona. Rozpatrując sprawę ponownie PKZGW stwierdził niezasadność zarzutu naruszenia art.64§4 k.p.a., gdyż k.p.a. nie zawiera takiego przepisu. Nie można również uwzględnić zarzutu odebrania pozostałym członkom zespołu możliwości uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) sierpnia 2004 r. nie został złożony przez wszystkich członków (...) M. lecz przez T. J., działającego w imieniu członków tej spółki. W dołączonym do wniosku pełnomocnictwie z dnia 15 marca 2006 r., podpisanym przez T. J., S. S. oraz K. S., podpisani członkowie spółki upoważnili T. J. do reprezentowania jej interesów, nie czyniąc żądnych ograniczeń co do zakresu tego upoważnienia. Powtórna analiza zgromadzonego materiału nie potwierdziła istnienia przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) sierpnia 2004 r., w związku z czym organ podtrzymał swoje stanowisko zajęte w decyzji z dnia (...) września 2006 r. W skardze na decyzję z dnia (...) listopada 2006 r. T. J. podniósł, iż: (-) została ona wydana przez organ niewłaściwy, tj. przez PKZGW a nie przez Ministra Środowiska, co narusza art.157 k.p.a., (-) o wszczęciu postępowania nie powiadomiono - z naruszeniem art.61§4 k.p.a. - wszystkich jego stron, (-) w postępowaniu naruszono art.28 k.p.a., (-) umorzenie postępowania odwoławczego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego dowodzi tego, iż decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia wodnoprawnego naruszyła art.156§1 pkt4 k.p.a., (-) unieważnione pozwolenie wodnoprawne nie jest bezprzedmiotowe, albowiem korzystanie z wody do celów energetycznych jest korzystaniem szczególnym, (-) stwierdzając nieważność pozwolenia wodnoprawnego Minister Środowiska wywiódł zbyt daleko idące, nieuprawnione wnioski z użytego w tym pozwoleniu wyrazu "wodociąg", podczas gdy wyrazem tym Wojewoda (...) określił rurociąg stalowy wiodący wodę ze zbiornika B. do Ośrodka Hodowli Pstrąga, które to urządzenie wypełnia treść art.18 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz.230 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą z 1974 r", mieszcząc się w kategorii innych urządzeń służących do szczególnego korzystania z wód), (-) użycie niefortunnego wyrazu nie może być rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżoną decyzję, podobnie jak i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia (...) września 2006 r. wydano w zgodzie z przepisami prawa. Ocena prawna sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją wymaga podkreślenia związku zachodzącego pomiędzy trzema postępowaniami administracyjnymi o rożnym charakterze: postępowaniem zwyczajnym, w którym wydano pozwolenie wodnoprawne z dnia (...) marca 1989 r, pierwszym postępowaniem nadzwyczajnym, w którym stwierdzono nieważność pozwolenia wodnoprawnego oraz drugim postępowaniem nadzwyczajnym, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia wodnoprawnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma szczególny przedmiot. Organ orzekający w takim postępowaniu bada, czy dana decyzja administracyjna obarczona jest wadami prawnymi ściśle określonego rodzaju. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest zatem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wystąpienie uchybienia o charakterze kwalifikowanym. Katalog takich uchybień zawiera art.156§1 k.p.a., stanowiący, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Konsekwentnie zatem przedmiotem kontrolowanego obecnie przez Sąd drugiego postępowania nadzwyczajnego było badanie, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art.156§1 k.p.a. obciążona jest decyzja administracyjna wydana w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym, stwierdzająca nieważność pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślić należy, iż powyższe nie jest tożsame z ponownym badaniem, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art.156§1 k.p.a. obciążone jest samo pozwolenie wodnoprawne (to zagadnienie było bowiem przedmiotem oceny nie drugiego ale pierwszego postępowania nadzwyczajnego). Co do zasady zatem drugie postępowanie nadzwyczajne nie mogło zrekompensować skarżącemu niedojścia do skutku rozpatrzenia przez organ w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją stwierdzającą nieważność pozwolenia wodnoprawnego (postępowanie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało umorzone decyzją z dnia (...) lipca 2005 r). Przez brak tego zrekompensowania rozumieć należy to, iż drugie postępowanie nadzwyczajne miało zakres inny niż zakres, w którym ponownie orzekałby organ w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym. Intencją skarżącego żądającego wszczęcia drugiego postępowania nadzorczego było wykazanie, iż ocena sformułowana przez organ orzekający w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym, stosownie do której pozwolenie wodnoprawne wydano z rażącym naruszeniem prawa materialnego, jest wadliwa. Analizując w świetle art.156 k.p.a. prawną dopuszczalność uwzględnienia tej argumentacji w drugim postępowaniu nadzwyczajnym, co ewentualnie prowadziłoby do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym, należałoby przyjąć, iż stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym możliwe byłoby tylko w tym wypadku, gdyby sformułowanie przez organ orzekający w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym oceny o rażącym naruszeniu art.53 ust.2 pkt 1 ustawy z 1974 r. przez organ orzekający w postępowaniu zwyczajnym, samo dało się zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu ewentualność taką można rozważać tylko w kategoriach czysto teoretycznych. W orzecznictwie NSA i doktrynie prawa administracyjnego przez rażące naruszenie prawa rozumie się oczywistość naruszenia prawa, polegającą na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O ile zatem uznanie w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym, iż pozwolenie wodnoprawne wydano z rażącym naruszeniem prawa wymagało przyjęcia, iż treść tego pozwolenia pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem art.53 ust.2 pkt 1 ustawy z 1974 r., o tyle uznanie w drugim postępowaniu nadzwyczajnym, iż z rażącym naruszeniem prawa wydano decyzję w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym wymagałoby przyjęcia, iż rażąco naruszony został art.156§1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego oczywiście błędne zastosowanie w sytuacji bezdyskusyjnego braku jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, iż zachodzi oczywista sprzeczność treści pozwolenia wodnoprawnego z art.53 ust.2 pkt 1 ustawy z 1974 r. Chodziłoby w praktyce o sytuację, w której organ orzekający w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym stwierdziłby nieważność pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na rażące naruszenie art.53 ust.2 pkt 1 ustawy z 1974 r, podczas gdy treść tej decyzji ściśle odpowiadałaby literalnemu brzmieniu tego przepisu. Zarzutu takiego nie można postawić orzeczeniu wydanemu w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym w sytuacji, w której proste zestawienie treści pozwolenia wodnoprawnego ("orzeka: (...) udzielić pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z wodociągu zasilającego Ośrodek Hodowli Pstrągów w S. w ilości 0,3 m. sześć./s dla potrzeb małej elektrowni wodnej o mocy 24 KW") z treścią art.53 ust.2 pkt 1 ustawy z 1974 r. ("W szczególności pozwolenia wodnoprawnego wymaga pobór wód powierzchniowych i podziemnych") ujawnia sprzeczność (pobór wody z wodociągu nie jest bowiem poborem wód powierzchniowych i podziemnych). Istnienie tej sprzeczności wykluczało możliwość uznania w drugim postępowaniu nadzwyczajnym, iż stwierdzenie w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym nieważności pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło z rażącym naruszeniem art.156§1 pkt 2 k.p.a. Stwierdziwszy powyższe, organ orzekający w drugim postępowaniu nadzwyczajnym miał obowiązek odmówienia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym, nie miał natomiast upoważnienia, mając na uwadze przysługujący mu a omówiony wcześniej zakres kompetencji wynikający z k.p.a., do szczegółowego badania, czy stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym nie nastąpiło z uchybieniem o charakterze innym niż kwalifikowany. Raz jeszcze należy wspomnieć, iż badanie tego rodzaju mogło nastąpić wyłącznie w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją stwierdzającą nieważność pozwolenia wodnoprawnego, do którego to rozpatrzenia nie doszło z uwagi na umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżona decyzja wydana została przez organ właściwy. Zgodnie z art.4 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019 z późn.zm.) PKZGW pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do wojewodów i dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, w sprawach określonych ustawą. Organ ten był zatem właściwy -stosownie do art.157§1 k.p.a. - do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia (...) marca 1989 r. Zgodnie z art.218a ust.1 Prawa wodnego do dnia 30 czerwca 2006 r. określone w ustawie zadania i kompetencje PKZGW wykonywał minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. O ile zatem organem, który orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia (...) marca 1989 r. był Minister Środowiska, to jednakże nie wykonywał on kompetencji własnej ale działał w zastępstwie PKZGW. W tej sytuacji właściwość do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Ministra Środowiska wykonującego kompetencje PKZGW ustalić należy nie poprzez wskazanie organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska a poprzez wskazanie organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji PKZGW. Zgodnie z art.4 ust.1 pkt 2 Prawa wodnego Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest centralnym organem administracji rządowej, nadzorowanym przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Zgodnie z art.5§2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w kodeksie tym mowa jest o ministrach rozumie się przez to także kierowników centralnych urzędów administracji rządowej nadzorowanych przez właściwego ministra. W definicji tej mieści się PKZGW. Zgodnie z art.157§1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Wynika stąd, iż organem właściwym do stwierdzania nieważności decyzji PKZGW jest PKZGW. Z powyższego wynikała właściwość PKZGW do orzekania w niniejszej sprawie. Nie jest trafne stanowisko skarżącego, jakoby w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ nie zapewnił udziału wszystkim jego stronom. Interes prawny w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a. posiadali wspólnicy M. s.c.T. J., S. S., K. S. Pismem z dnia 15 marca 2006 r. wszystkie to osoby udzieliły jednemu ze wspólników T. J. upoważnienia do "reprezentowania w imieniu spółki". Podkreślić należy, iż spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej, stąd dysponentami wszelkich uprawnień wiążących się z działaniem takiej spółki (tj. uprawnień o charakterze materialnoprawnym, czy też procesowym) są jej wspólnicy. Z tego tytułu upoważnienie przez wspólników spółki cywilnej jednego spośród nich do reprezentowania tej spółki oznacza udzielenie jednemu ze wspólników pełnomocnictwa do reprezentowania wszystkich wspólników w zakresie objętym działaniami spółki. Upoważnienie to załączył T. J. przy wniosku z dnia 27 kwietnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) sierpnia 2004 r. Z uwagi na powyższe T. J. był traktowany przez organ jako pełnomocnik wszystkich wspólników spółki. Zgodnie z art.40§2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Stosownie do powyższego zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia (...) czerwca 2006 r., jak też decyzje z dnia (...) września 2006 r. i z dnia (...) listopada 2006 r. doręczono wyłącznie pełnomocnikowi nie zaś wszystkim wspólnikom. Wbrew twierdzeniom skargi decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia wodnoprawnego nie skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie (kwalifikowana wada prawna wymieniona w art.156§1 pkt 4 k.p.a.), o czym miałoby świadczyć umorzenie przez Ministra Środowiska decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Umorzenie to nastąpiło w związku z faktem, iż skarżący, który wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako pełnomocnik spółki cywilnej M., nie wykazał się stosownym pełnomocnictwem (odmiennie zatem niż miało to miejsce w drugim postępowaniu nadzwyczajnym) pomimo wezwania go do uzupełnienia tego braku. Z powyższego można wywodzić co najwyżej to, iż w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym skarżący reprezentował tylko siebie, nie reprezentując pozostałych wspólników spółki i że osoby te zostały w tym postępowaniu pominięte (zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja z dnia (...) sierpnia 2004 r. nie zostały im doręczone). Jest to niewątpliwie wada pierwszego postępowania nadzwyczajnego, która jednakże winna była być podniesiona we wniosku pominiętych wspólników o wznowienie tego postępowania na podstawie art.145§1 pkt 4 k.p.a., nie mogła być natomiast wzięta pod uwagę w drugim postępowaniu nadzwyczajnym, w którym decyzję wydaną w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym można było oceniać tylko pod kątem występowania wad wskazanych w art.156§1 k.p.a., nie zaś wad wymienionych w art.145 k.p.a. Niedoręczenia decyzji z dnia (...) sierpnia 2004 r. wszystkim stronom postępowania (a tylko jednej z nich, tj. jednemu ze wspólników spółki cywilnej) nie sposób zakwalifikować jako skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, co mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art.156§1 pkt 4 k.p.a. O wystąpieniu wady, o której mowa w art.156§1 pkt 4 k.p.a. można mówić wtedy, gdy daną decyzją administracyjną rozstrzygnięto o prawach i obowiązkach innej osoby niż strona postępowania, w którym decyzja ta została wydana. Brak jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, iż sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.