IV SA/Wa 727/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.),, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2006r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Rolnego Skarbu Państwa w S. z/s w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych oddala skargę Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa w S. z siedzibą w P., w dniu 14 czerwca 2004 r. złożyło w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. W przedmiotowym wniosku zadeklarowano do płatności siedemdziesiąt cztery działki ewidencyjne, w tym działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w gminie S. Kontrola administracyjna przedmiotowego wniosku wykazała, że na zadeklarowaną przez Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa w S. działkę ewidencyjną nr [...] został złożony więcej niż jeden wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. O przyznanie płatności bezpośrednich do niniejszej działki ewidencyjnej złożyli bowiem wnioski zarówno Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa w S. jak i M.S., który w konsekwencji przeprowadzonych przez organ wyjaśnień wycofał ze swojego wniosku sporną działkę ewidencyjną. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu [...] grudnia 2004 r. wydał więc decyzję o przyznaniu Gospodarstwu Rolnemu Skarbu Państwa w S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Płatności zostały przyznane na całą zadeklarowaną we wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r. powierzchnię działek rolnych, w tym również na działkę nr [...] będącą przedmiotem sporu. Jednocześnie na mocy decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał M. S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 wielkości pomniejszonej o w/w działkę. Od tej decyzji M. S. złożył odwołanie do organu drugiej instancji, tj. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., który decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznającą M. S. płatności bezpośrednie do Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 gruntów rolnych na rok 2004 w pomniejszonej wysokości i przekazał sprawę do organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy ustalono, że sporną działkę ewidencyjną nr [...] użytkował rolniczo w 2004 roku M.S. W związku z powyższym, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] października 2005 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. Od przedmiotowej decyzji Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa w S., złożyło w dniu [...] listopada 2005 r. odwołanie do Prezesa ARiMR. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. Prezes ARiMR działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa w świetle powołanego przepisu w ocenie organu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Powyższe przesłanki w ocenie organu zaistniały zaś w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późn. zm.), płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują osobie fizycznej, zwanej "producentem rolnym", utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska pod warunkiem, że jest ona posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającej Gospodarstwu Rolnemu Skarbu Państwa w S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004, polega w szczególności na naruszeniu art. 2 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, poprzez niespełnienie wymogu posiadania i użytkowania rolniczego Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 przez skarżącego powołanej działki rolnej w rozumieniu wskazanych przepisów prawnych. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, bowiem że Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa w S. nie użytkowało rolniczo w roku 2004 działki ewidencyjnej nr [...], która została zadeklarowana do płatności we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Natomiast pozostający ze skarżącym w sporze drugi producent rolny —M. S. uprawdopodobnił, w toku postępowania wyjaśniającego, fakt posiadania i użytkowania rolniczego spornej działki ewidencyjnej. Zgodnie zaś z art. 3 powołanej ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje w drodze decyzji administracyjnej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. W decyzji tej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nakłada również na mocy przepisów unijnych sankcje, — o których mowa odpowiednio w art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 roku rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. Urz. UE L 328 z 17.12.2003) oraz w art. 32 albo 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych wspólnotowych schematów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001) - w przypadku zaistnienia określonych w tych przepisach naruszeń, w szczególności w przypadku zawyżenia przez wnioskodawcę powierzchni zadeklarowanej sumy działek rolnych. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zawiera zatem, rozstrzygnięcie zarówno w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, jak i sankcji wynikających z przepisów unijnych. W przypadku więc stwierdzenia nieważności w części decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, tak jak domagał się tego w odwołaniu skarżący, niemożliwym będzie zastosowanie sankcji unijnych. Przepisy dotyczące płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nie przewidują bowiem możliwości wydania odrębnej decyzji w przedmiocie sankcji, które odliczane są od sumy przyznawanych płatności. Natomiast z uwagi na rozstrzygnięcia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 które pozostałyby w mocy, nie byłoby możliwe wydanie kolejnej decyzji administracyjnej przez ten organ w danej sprawie, a zarazem właściwe nałożenie sankcji przewidzianych w przepisach unijnych. Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tyiko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 kpa, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym" - Wyrok SN — Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, III RN 3/2002 z 23 stycznia 2003 r. Zatem zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, nie jest możliwe w przypadku decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, gdyż zamyka to drogę do realizacji przepisów unijnych w zakresie obligatoryjnego stosowania sankcji przewidzianych w powołanych rozporządzeniach Komisji (WE) nr 2 199/2003 oraz nr 2419/2001. Płatności bezpośrednie stanowią zaś jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa, będące przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt2 Kpa. Skargę na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...].02.2006 r. nr [...], wniosło Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa w S. z siedzibą w P. zarzucając jej: naruszenia przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez przyjęcie, iż Dyrektor [...] Oddziału ARIMR w P. prawidłowo stwierdził nieważność całej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARIMR z dnia [...] grudnia 2004 r. mimo, iż stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego o przyznaniu płatności bezpośrednich mogło nastąpić tylko w części dotyczącej działki [...] o powierzchni [...] ha. naruszenie prawa materialnego - art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16.12.2003 r. ( Dz.U. UE L nr 328 z dnia 17.12.2003 r.) oraz art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11.122001 r. ( Dz.U. UE L 327 z 12.12.2001 r.) ustanawiającego sankcje w odniesieniu Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 do 2004 r. wobec rolników ( producentów rolnych w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych Dz.U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 z późn. zm.) w przypadku stwierdzenia różnic obszarowych pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez producenta we wniosku, a ustalonym w wyniku kontroli, poprzez przyjęcie, iż nałożenie sankcji przewidzianych w/w przepisami unijnymi uwarunkowane jest stwierdzeniem nieważności całej decyzji przyznającej dopłaty bezpośrednie dla Gospodarstwa Rolnego Skarbu Państwa w S. z/s w P. oraz poprzez przyjęcie, iż na skarżącego takie sankcje w myśl w/w przepisów unijnych będą nałożone. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] do ponownego rozpoznania 2. zasądzenie kosztów postępowania . W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała między innymi, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż rażąco zostało naruszone prawo- art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, gdyż GRSP w S. w 2004 r. nie użytkowało rolniczo działki ewidencyjnej o nr [...] o powierzchni [...] ha, która została zadeklarowana do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Organ decyzyjny stwierdził jednocześnie, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w części, dotyczącej działki [...], z uwagi na konieczność nałożenia decyzją o przyznaniu dopłat równocześnie, także sankcji z powodu różnicy obszarowych pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez GRSP we wniosku, a ustalonym w wyniku kontroli. Z powyższym stanowiskiem skarżący nie może się zgodzić. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia przez Prezesa ARiMR art. 156 §1 pkt. 2 kpa poprzez przyjęcie, iż Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w P. prawidłowo stwierdził nieważność całej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...].12.2004 r. mimo, iż stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego o przyznaniu płatności bezpośrednich mogło nastąpić tylko w części dotyczącej działki [...] o powierzchni [...] ha. W ślad za orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę uprawnień stron, w tym również ochronę przed stwierdzeniem nieważności Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 decyzji administracyjnych w częściach, w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 §1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji." Nie oznacza to więc, że decyzja administracyjna, aby być unieważniona częściowo, musi składać się z wyodrębnionych części (decyzji częściowych). Zdaniem Sądu Najwyższego istotne jest, aby można w sposób niebudzący wątpliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W przedmiotowej sprawie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARIMR o przyznaniu płatności na 2004 r. składa się z dwóch pozycji. Pierwsza dotyczy przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej od całej zadeklarowanej przez GRSP powierzchni " druga Uzupełniającej Płatności Obszarowej " przyznawanej w zależności od rodzaju upraw. Skoro wyliczenie zarówno kwoty stanowiącej Jednolitą Płatność Obszarową " jak i Uzupełniającą Płatność Obszarową następuje poprzez przemnożenie ilości zadeklarowanych hektarów przez przysługującą stawkę, to nie ulega wątpliwości, że wyliczenia takie mogą być dokonane dla każdej z działek zawnioskowanych przez GRSP oddzielnie. Osobno zatem, może być wyliczona Jednolita Płatność Obszarowa " jak i Uzupełniająca Płatność Obszarowa dla działki [...], o powierzchni [...] ha " położonej w obrębie S. oraz co do pozostałych zawnioskowanych działek. Oznacza to możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego AR1MR o przyznaniu dopłat w części dotyczącej działki [...], pozostawiając w obrocie prawnym decyzję, co do wysokości dopłat przysługujących od pozostałych zawnioskowanych działek. Drugi zarzut, dotyczy naruszenie prawa materialnego - art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16.12.2003 r. ( Dz.U. UE L nr 328 z dnia 17.12.2003 r.) oraz art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11.12.2001 r. ( Dz.U. UE L 327 z 12.12.2001 r.) ustanawiającego sankcje w odniesieniu do 2004 r. wobec rolników ( producentów rolnych w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych Dz.U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 z późn. zm.) w przypadku stwierdzenia różnic obszarowych pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez producenta we wniosku, a ustalonym w wyniku kontroli, poprzez przyjęcie, iż nałożenie sankcji przewidzianych w/w przepisami unijnymi Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 uwarunkowane jest stwierdzeniem nieważności całej decyzji przyznającej dopłaty bezpośrednie dla Gospodarstwa Rolnego Skarbu Państwa w S. z/s w P. oraz poprzez przyjęcie, iż na skarżącego takie sankcje w myśl w/w przepisów unijnych będą nałożone. Skarżący złożył wniosek o przyznanie dopłat bezpośrednich, co do działek stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych na terenie kilku gmin, o łącznej powierzchni 686,56 ha. Działka, którą w wyniku ustaleń okazało się, iż użytkował rolniczo M.S., nr [...] ma powierzchnię [...] ha. Stanowi to zaledwie 0.28 % całej zadeklarowanej przez GRSP w S. powierzchni gruntu. Prezes ARiMR stanął jednak na stanowisku, że przepisy dotyczące płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nie przewidują możliwości wydania odrębnej decyzji w przedmiocie sankcji, które odliczane są od sumy przyznawanych płatności. Skarżący zarzuca zatem decyzji Prezesa ARIMR błędne stanowisko w tym zakresie. Organ decyzyjny winien wskazać, na podstawie jakich przepisów prawa nie jest możliwe nałożenie odrębną decyzją administracyjna sankcji, które przewidują wyżej wskazane przepisy unijne. Pogląd reprezentowany przez Prezesa ARiMR, podważa zaufanie strony do organów administracyjnych w szczególności zaufania, iż ingerencja organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi ograniczone są do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie w oparciu o przywołane przez Prezesa ARiMR przepisy unijne, sankcje w postaci zmniejszenia kwoty przyznanej za dany rok Jednolitej Płatności Obszarowej umniejszony jest, jeżeli ustalona różnica miedzy zadeklarowanym przez rolnika (producenta rolnego) obszarem, a wyznaczonym obszarem wynosi więcej niż 3%, ale nie więcej niż 30 % wyznaczonego obszaru - art. 5 ust. I rozporządzenia komisji (WE) Nr 2199/2003 . Podobne uregulowanie zawiera przywoływany przez Prezesa ARiMR art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. W oparciu o art. 32, sankcje nakładane są " jeśli różnica obszarowa danej grupy upraw pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a ustalonym jest większa niż 3% lub dwa hektary, wówczas pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego " pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W niniejszej sprawie, sytuacja taka nie ma miejsca. Działka [...] położona na terenie gminy S. ma powierzchnię [...] ha. Stanowi to zaledwie 0,28 % całości zadeklarowanych przez GRSP w S. powierzchni Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 zgłoszonych do dopłat, które łącznie wynosiły 686,56 ha. W myśl zarówno art. 5, jak i art. 32 w/w przepisów unijnych, Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa w S. nie powinno być obarczone żadną sankcją, gdyż objęcie wnioskiem także działki [...], którą z naruszeniem prawa własności objął M.S., jako bezumowny posiadacz, mieściła się obszarowo w granicach dopuszczalnego błędu - do 3% lub 2 ha. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR odnosząc się do zawartych w niej zarzutów, podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2006r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] października 2005 r., w której stwierdzono na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nieważność decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającą skarżącemu Gospodarstwu Rolnemu Skarbu Państwa w S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 326960,08 zł. Dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne -skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ słusznie uznał, iż powyższe przesłanki zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającą skarżącemu Gospodarstwu Rolnemu Skarbu Państwa w S. płatności Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późn. zm zwanej w dalszej części ustawą.) Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy, płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują osobie fizycznej, zwanej "producentem rolnym", utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska pod warunkiem, że jest ona posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającej Gospodarstwu Rolnemu Skarbu Państwa w S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004, polega więc w szczególności na naruszeniu art. 2 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, poprzez niespełnienie wymogu posiadania i użytkowania rolniczego przez skarżącego powołanej działki rolnej w rozumieniu wskazanych przepisów prawnych. Podnieść należy, iż jak wynika z treści skargi strona skarżąca nie neguje faktu, iż płatności bezpośrednie w stosunku do działki nr [...] zostały jej przyznane niezasadnie (z naruszeniem przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Istota sporu dotyczy natomiast zakresu, w jakim należy stwierdzić nieważność decyzji przyznającej skarżącemu płatności bezpośrednie. Zdaniem skarżącego, mając na uwadze, okoliczność, iż w niniejszej sprawie powierzchnia spornej działki stanowi niespełna 0, 28 % całej zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku o dopłaty powierzchni gruntów, organ winien był orzec jedynie o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. w części dotyczącej w/w działki, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję, co do wysokości dopłat przysługujących od pozostałych zawnioskowanych działek. W ocenie skarżącego prezentowane przez niego stanowisko jest uzasadnione tym, iż w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku organu, brak jest podstaw do nałożenia na skarżącego sankcji w postaci zmniejszenia kwoty przyznanej za dany rok Jednolitej Płatności Obszarowej. Zgodnie bowiem art. 5 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) Nr 2199/2003 sankcje są nakładane wówczas gdy ustalona różnica miedzy zadeklarowanym przez rolnika (producenta rolnego) obszarem, a wyznaczonym obszarem wynosi więcej niż 3%, Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 ale nie więcej niż 30 % wyznaczonego obszaru. Podobne uregulowanie zawiera przywoływany przez Prezesa ARiMR art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. W oparciu o art. 32, sankcje nakładane są " jeśli różnica obszarowa danej grupy upraw pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a ustalonym jest większa niż 3% lub dwa hektary, wówczas pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego " pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W niniejszej sprawie, zaś sytuacja taka nie ma miejsca. Mając na uwadze zarzutu zawarte w skardze , należy podnieść, iż bez wątpienia, jak słusznie podnosi strona skarżąca, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się iż przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę uprawnień stron, w tym również ochronę przed stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnych w częściach, w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem. A zatem pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji, tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem, (tak w orzeczeniach 1999.12.21 ,sygn. akt IV SA 2311/97, LEX nr 48738, z 1998.01.29, sygn. akt IV SA 583/96, LEX nr 45666, z 198801.21, sygn. akt IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25). Sąd Najwyższy, który wypowiadał się w tej kwestii 23 stycznia 2003 r. (wyrok SN lii RN 3/02.OSNP 2004/4/56) podkreślił, że "ze względu na dużą różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części. Podaje się, że jest to możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 §1 k.p.a., a wadliwość Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji." Nie oznacza to więc, że decyzja administracyjna, aby być unieważniona częściowo, musi składać się z wyodrębnionych części (decyzji częściowych). Zdaniem Sądu Najwyższego istotne jest, aby można w sposób niebudzący wątpliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy słusznie uznały, iż nadzorowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jako wydana z rażącym naruszeniem prawa winna być cała wyeliminowana z obrotu prawnego. Należy bowiem mieć na uwadze, iż rozstrzygniecie organu co do przyznania producentowi określonej płatności dotyczy wszystkich zadeklarowanych we wniosku powierzchni gruntów łącznie. W decyzji tej właściwy organ rozstrzyga jednak nie tylko o przyznaniu producentowi rolnemu określonej kwoty, stanowiącej iloczyn ilości hektarów i stawki płatności za hektar, ale orzeka również o ewentualnym zastosowaniu sankcji powierzchniowych, nierozerwalnie związany z procesem przyznawania płatności bezpośrednich. Mechanizm ów, wynikający z przepisów art. 5 rozporządzenia komisji (WE) Nr 2199/2003 oraz z art. 32 rozporządzenia 2419/2001 polega odpowiednio na: * zmniejszeniu kwoty płatności za dany rok o dwukrotność kwoty ustalonych funduszy dla stwierdzonej różnicy w powierzchni deklarowanych użytków rolnych; * odmowie przyznania pomocy za dany rok; - ponownym wyłączeniu producenta rolnego z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a powierzchnią stwierdzoną (kwota ta potrącana jest z płatności pomocowych, do których rolnik jest uprawniony w ramach wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono tę różnicę). Sankcje nakładane na podstawie ww. przepisów nie są rodzajem kar pieniężnych, do zapłaty których wnioskodawca byłby zobowiązany. Sankcje te polegają jedynie na stosownym zmniejszeniu wysokości przyznanych płatności. Nakładane są obligatoryjnie w razie zaistnienia określonych przesłanek - przesłanką ich stosowania jest zaś stwierdzenie, że powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę we wniosku o przyznanie płatności jest większa niż powierzchnia Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 gruntów rzeczywiście kwalifikujących się do objęcia płatnościami. Wysokość sankcji oblicza się jako krotność płatności, jakie przysługiwałyby w stosunku do powierzchni gruntów zawyżonej przez wnioskodawcę. Zatem, aby prawidłowo określić wysokość sankcji, w pierwszym kroku należy ustalić wysokość zawyżenia powierzchni. Wysokość tą ustala się przez porównanie wielkości powierzchni zadeklarowanej przez wnioskodawcę z wielkością powierzchni stwierdzonej (tj. powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami - art. 32 ust. 1 rozporządzenia 2419/2001 i art. 5 ust. 1 rozporządzenia 2 199/2003). W każdym przypadku punktem wyjścia jest więc powierzchnia gruntów rolnych, jaką wnioskodawca zgłosił we wniosku o przyznanie płatności. Omawiane sankcje z uwagi na ich charakter można nałożyć jedynie w decyzji w sprawie płatności, ponieważ bezpośrednio i w oczywisty sposób wpływają na wysokość przyznanych płatności. Mając więc na uwadze, iż ujawnienie zawyżenia powierzchni zadeklarowanej przez danego wnioskodawcę może nastąpić tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w czasie znacznie późniejszym od złożenia wniosku i przyznania płatności, jak również okoliczności iż w przypadkach np. gospodarstw obejmujących dużą ilość działek rolnych, ujawnienie zawyżenia powierzchni zadeklarowanej może następować etapami, tzn. że możliwe jest ujawnienie zawyżenia powierzchni w stosunku do różnych działek rolnych w różnym czasie. Właściwy organ zobowiązany wówczas będzie na nowo dokonać obliczenia wysokości należnych danemu wnioskodawcy płatności, uwzględniając każdorazowo wielkość stwierdzonego zawyżenia powierzchni (naturalnie z zastosowaniem właściwych przepisów Kpa). Mechanizm stosowania obligatoryjnych sankcji powierzchniowych zakłada więc umożliwienie organowi obliczenia wysokości sankcji poprzez każdorazowe (jeśli zajdzie taka potrzeba) zmniejszenie wysokości przyznanych wcześniej płatności o określoną kwotę, wynikającą z przeliczenia wielkości powierzchni zawyżonej przez stawkę płatności. Należy podkreślić, że ustalenie wysokości sankcji odbywa się zawsze na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanej przez wnioskodawcę z powierzchnią stwierdzoną (kwalifikującą się do objęcia płatnościami). Ponieważ powierzchnia zadeklarowana we wniosku pozostaje niezmienna, natomiast powierzchnia stwierdzona może, ulegać stopniowemu zmniejszaniu, niezbędne jest każdorazowe obliczenie wysokości przysługujących wnioskodawcy płatności od nowa. Jak podnosi organ nie byłoby konstrukcyjnie możliwe prawidłowe ustalenie Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 wysokości sankcji, jeżeli wykluczono by mechanizm porównywania wielkości całej zadeklarowanej powierzchni z sumą wszystkich zawyżeń, stwierdzonych w dowolnym okresie czasu. Sankcje mają charakter progresywny (wysokość sankcji rośnie wraz z wielkością stwierdzonego zawyżenia), wobec czego tylko każdorazowe uwzględnienie sumy stwierdzonych zawyżeń powierzchni zapewnia właściwe zastosowanie art. 32 ust. 2 rozporządzenia 2419/2001 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia 2199/2003. Opisane zasady stosowania sankcji powierzchniowych przemawiają więc w ocenie Sądu za tym, iż niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich tylko w części dotyczącej płatności za wybrane działki rolne. W świetle powyższego uznać należy, iż konieczności stwierdzenia nieważności decyzji kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. w całości nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że wielkość zawyżenia powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego w przedmiotowej sprawie wynosi jedynie [...] ha (0,28 % całości zadeklarowanej powierzchni) Nie ma wątpliwości, że zawyżenie powierzchni w tej wielkości w stosunku do całej powierzchni objętej płatnościami bezpośrednimi, skutkuje jedynie zmniejszeniem płatności do wysokości przypadającej na powierzchnię stwierdzoną, natomiast nie wiąże się ze stosowaniem sankcji powierzchniowych (minimalna wysokość zawyżenia powierzchni, od której nakładane są sankcje, to odpowiednio 2 ha lub 3% powierzchni stwierdzonej w przypadku płatności uzupełniającej oraz 3% powierzchni stwierdzonej w przypadku jednolitej płatności obszarowej). Jak wykazano wcześniej, sama wysokość zawyżenia powierzchni zadeklarowanej nie jest jednak istotna, gdyż w sprawie nie chodzi o możliwość zastosowania sankcji wobec skarżącego lecz o zasadę, którą jest niedopuszczalność częściowego stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności bezpośrednie. Bowiem uznać należy, iż przyjęty w przepisach wspólnotowych mechanizm nakładania sankcji wymaga, aby każda z ww. sankcji była wymierzana w odniesieniu do ogólnej wielkości stwierdzonego zawyżenia powierzchni użytków rolnych (nie w odniesieniu do poszczególnych działek zgłoszonych we wniosku). Konstrukcja mechanizmu nakładania sankcji -oparta na przepisach ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz ww. rozporządzeń wspólnotowych - nie pozwała na stwierdzenie nieważności części przedmiotowej decyzji. W przeciwnym razie pozostające w mocy rozstrzygnięcia decyzji Kierownika Sygn. akt IV SA/Wa 727/06 Biura Powiatowego powodowałyby to, że organ ten nie mógłby ewentualnie wydać kolejnej decyzji administracyjnej w danej sprawie, co z kolei uniemożliwiałoby ewentualne zastosowanie sankcji, do stosowania których organ zobowiązany jest na podstawie przepisów wspólnotowych. Biorąc powyższe pod uwagę brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego z dnia [...] października 2005 r. stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] grudnia 2004r. wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się zaś do zarzutu Skarżącego, iż organ naruszył przepisy prawa materialnego poprzez przyjęcie, że na Skarżącego zostaną nałożone sankcje, o których mowa w art. 5 rozporzą4zenia 2199/2003 oraz z art. 32 rozporządzenia 2419/2001 należy wyjaśnić, iż treść zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w P. nr [...] z dnia [...] października 2005 r. nie daje podstaw dla stwierdzenia, że organ "przyjął że takie sankcje zostaną nałożone ". Zastosowanie sankcji na mocy ww. rozporządzeń wspólnotowych ma miejsce w przypadkach ściśle określonych w przepisach ww. rozporządzeń wspólnotowych a zatem jak podniesiono powyżej w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż brak jest podstaw do ich nałożenia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.