IV SA/Wa 729/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej przez Naczelnika Miasta W. w dniu [...] marca 1989 r. o scaleniu gruntów części obszaru miasta W.. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. A. Z. i D. W. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] wydanej przez Naczelnika Miasta W. w dniu [...] marca 1989r. o scaleniu gruntów części obszaru miasta W. jak wydanej z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wskazując, iż wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, nie są również następcami prawnymi stron tego postępowania, nie przysługuje im również tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości będących przedmiotem kwestionowanej decyzji. Zaś przedstawione przez nich okoliczności potwierdzają, iż wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, bowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie nie będzie miało bezpośredniego wpływu na sferę prawną wnioskodawców. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium wskazało, że stroną uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania może być wyłącznie podmiot posiadający taki status w postępowaniu zakończonym tą decyzją, określony w art. 28 k.p.a. W pierwszym wypadku, legitymowanym czynnie do uruchomienia postępowania kontrolującego ostateczną decyzję administracyjną z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. jest podmiot mający status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną jest przy tym każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję (postanowienie), a także osoba, która nie jest stroną, ale decyzja została do niej skierowana. Wnioskodawcy nie byli stronami postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] wydaną przez Naczelnika Miasta W. o sygn. akt IV SA/Wa 729/10 scaleniu gruntów części obszaru miasta W., nie są również następcami prawnymi stron tego postępowania i okoliczności tych nie kwestionują w złożonym wniosku. W ocenie Kolegium A. Z. i D. W., składając wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia, nie wykazali interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Zaś o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygniętej sprawie, decydują przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Kolegium wskazało, że w sprawie skarżący nie wykazali interesu prawnego, jak również w żaden sposób nie wskazali, aby kwestionowana decyzja naruszała, pozbawiała lub ograniczała ich interes prawny lub uprawnienia. Niewątpliwie jednak wynik postępowania w niniejszej sprawie jest istotny dla skarżących jednakże z punktu widzenia dłużnika alimentacyjnego, jest to jednak interes faktyczny, a nie interes prawny. Skarżący nie wykazali nadto, że byli uczestnikami postępowania w sprawie scalenia zakończonego kwestionowaną decyzją, zaś obowiązujące w przedmiocie scalenia przepisy jednoznacznie wskazują, iż stronami takiego postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści oraz samoistni posiadacze nieruchomości objętych scaleniem. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. W. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że Kolegium nie rozpatrzyło merytorycznie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. w dniu [...] marca 1989 r., ograniczając się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem skarżącego w postępowaniu scaleniowym stronami postępowania są wszyscy właściciele gruntów leżących na obszarze objętym procedurą scaleniową. Scalenie z kolei narusza interes prawny każdego mieszkańca wsi, nawet nie będącego sygn. akt IV SA/Wa 729/10 właścicielem nieruchomości, bowiem w wyniku scalenia wydzielane są grunty pod użyteczność publiczną. Tymczasem SKO wyraża pogląd, że uczestnikami postępowania scaleniowego są tylko właściciele gruntów, które faktycznie były dzielone i scalane. Skarżący podniósł, że interes prawny jego poprzedniczki prawnej – J. C. wynika wprost z ustawy scaleniowej i nie musi być osobno wykazywany. Była ona bowiem właścicielką gruntów na obszarze objętym scalaniem. Fakt, że nie była na liście wnioskodawców postępowania scaleniowego, nie oznacza zdaniem skarżącego, że nie była uczestnikiem postępowania scaleniowego. Fragment gruntu J. C. został uznany za drogę, scalony i przekazany innemu użytkownikowi z pogwałceniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r., którą odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku D. W i A. Z. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej przez Naczelnika Miasta W. w dniu [...] marca 1989r. o scaleniu gruntów części obszaru miasta W.. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 i nast. Kpa składa się z dwóch faz: pierwsza dotyczy oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a druga merytorycznej oceny legalności kwestionowanej decyzji. W pierwszej fazie należy badać jedynie kwestie formalne, takie jak np. legitymację strony, czyli jej zdolność do występowania w postępowaniu w charakterze strony. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest przede wszystkim strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanego sygn. akt IV SA/Wa 729/10 orzeczenia oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było uznanie, iż wnioskodawcy nie mają w niej przymiotu strony ponieważ kwestionowana przez nich decyzja nr [...] wydana przez Naczelnika Miasta W. w dniu [...] marca 1989r. nie dotyczy ich interesu prawnego. Stanowisko organu orzekającego w tej sprawie jest w ocenie Sądu trafne, gdyż wnioskodawcy nie wykazali, że posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie. Stosownie do treści art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O statusie tym nie decyduje zatem jedynie wola podmiotu przekonanego o potrzebie zainicjowania postępowania administracyjnego czy jej udziału w toczącym się już postępowaniu. Wskazać należy, że interes prawny musi mieć charakter indywidualny - zatem dotyczyć określonej osoby bezpośrednio, ponadto winien być konkretny i realny. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Pomiędzy interesem prawnym a interesem faktycznym istnieje zasadnicza różnica. Choć podmiot wykazuje bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy, to nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego stanowiący o jego uprawnieniach do żądania stosownych czynności organu ze strony organu administracji publicznej. Interes taki mają przede wszystkim te podmioty, którym on przysługuje w postępowaniu, w wyniku którego wydana została kwestionowana decyzja. Wskazać należy, że wnioskodawcy nie kwestionowali, że nie byli stronami tego postępowania, ani że nie są ich następcami prawnymi. Wykazanie interesu prawnego należy niewątpliwie do podmiotów zainteresowanych zainicjowaniem postępowania administracyjnego i uczestniczeniem w jego toku. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy wskazali we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, sygn. akt IV SA/Wa 729/10 że interes prawny wywodzą stąd, że są członkami Międzyresortowego Pracowniczego Zespołu Budowy Domów Jednorodzinnych i Wielorodzinnych, a więc podmiotu, który był uczestnikiem postępowania zwykłego, choć nim być nie powinien. Wezwani do przedstawienia pełnomocnictwa do reprezentowania tego podmiotu lub wykazania interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, nie przedstawili pełnomocnictw do reprezentacji podmiotu, który był uczestnikiem postępowania zwykłego. Swój interes prawny zaczęli wywodzić w sposób niezwykle ogólny z faktu, że kwestionowana decyzja narusza ich interes prawny jako posiadaczy gruntów, przypisanych bezprawnie uczestnikom postępowania scaleniowego, jako członków Zespołu odpowiedzialnych solidarnie z tytułu roszczeń wobec Zespołu, jako osób trzecich pokrzywdzonych wydaniem decyzji, której cel był inny, aniżeli winien wynikać z ustawy. Należy wskazać, że twierdzenia te wywodzone z przekonania o istnieniu potrzeby uporządkowania prawnego posiadania oraz stosunków własnościowych na terenie osiedla S., nie zostały jednak potwierdzone żadnymi dokumentami, które wskazywałyby na posiadanie przez wnioskodawców tytułu prawnego (własności czy użytkowania wieczystego) do nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją. Podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości objętej tą decyzją posiadałyby interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie zawsze będzie miało wpływ na sytuację aktualnego właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości. Własność czy też użytkowanie wieczyste jest bowiem prawem rzeczowym i wynika z konkretnej normy prawa cywilnego. Tym samym organ słusznie ocenił, że wnioskodawcy nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić źródło ich interesu prawnego. Przedstawione przez wnioskodawców względy istniejącej potrzeby uporządkowania stanu prawnego nieruchomości, trwające spory czy hipotetyczne roszczenia finansowe uzasadniają ich bezpośrednie zainteresowanie wzruszeniem ostatecznej decyzji, jednak z uwagi na posiadanie interesu faktycznego a nie prawnego. Oceny o braku przymiotu strony nie zmienia argumentacja przedstawiona przez D. W. w skardze na decyzję SKO oraz piśmie z dnia [...] czerwca 201Or. W świetle charakterystyki interesu prawnego tj. indywidualności, konkretności i realności niezasadne jest twierdzenie skarżącego, iż stronami postępowania sygn. akt IV SA/Wa 729/10 nieważnościowego winni być wszyscy właściciele gruntów leżących w granicach obszaru objętego scalaniem, gdyż scalanie narusza sferę prawną każdego mieszkańca. Wbrew twierdzeniu skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie przedstawił on żadnych dokumentów wskazujących na fakt, że tytuł własności do części nieruchomości objętej scaleniem przysługiwał J. C., która nie była uczestniczką postępowania zwykłego. Wywodzenie posiadania interesu prawnego z faktu bycia spadkobiercą J. C. również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżący nie wykazał swoich praw do spadku po tej osobie. Osoba ta nie była również uczestnikiem postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, akt własności ziemi dotyczący J. C. znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, że osoba ta nie miała tytułu własności do działki nr [...] wymienionej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jako istotnej z punktu widzenia interesu prawnego. Skarżący w toku postępowania nie przedstawił żadnych innych dokumentów, z których wywodzi tytuł własności J. C. do działki nr [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a motywy podjęcia rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się także innego naruszenia przepisów prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie mógł odnieść się do tych argumentów podnoszonych przez skarżącego, które dotyczyły zasadności wzruszenia kwestionowanej decyzji, a nie kwestii interesu prawnego, gdyż ocena ta jako przedwczesna była niedopuszczalna. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji.