IV SA/Wa 73/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów [...] S.A. i Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciwy. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].11.2017 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GIOŚ) - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (zwanego dalej RDOŚ) z [...].03.2017 r. nr [...], odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego i kopalin towarzyszących z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Organ II. instancji uznał za zasadne przedstawienie oceny dotyczącej prawidłowości ustaleń zawartych w decyzji I. instancji, w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. Stwierdził, że planowana inwestycja może w istocie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...], jakimi są: utrzymanie we właściwym stanie ochrony lub przywrócenie tego stanu dla siedliska przyrodniczego [...]. Nadto, eksploatacja węgla brunatnego z [...] będzie wiązała się z koniecznością odwodnienia terenu przez cały okres jej funkcjonowania (zaplanowany na 18 lat), co spowoduje powstanie rozległego leja depresji w warstwach wodonośnych, utrzymującego się do ok. 2066 r. Ponadto z akt sprawy wynika, że wskutek skumulowanego oddziaływania [...] i [...], nastąpi pogłębienie drenażu wywołanego przez lej depresji i dalszy spadek poziomu wód, m.in. w tych jeziorach (średnio o 0,20 m/rok), co w perspektywie 18 lat eksploatacji planowanej kopalni daje średni spadek poziomu wody o 3,6 m dla każdego z jezior. Zatem realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia przyczyniłaby się do wydłużenia negatywnego oddziaływania, polegającego na odwodnieniu terenu przez kopalnie odkrywkowe, wskutek tego - pogłębienia oddziaływania na siedlisko [...] (związanego z utratą jego powierzchni, przekształceń struktury łąk ramienicowych na skutek eutrofizacji), jak również do dalszego obniżania poziomu wody w jeziorach [...]. Z tego powodu, zdaniem GDOŚ, Organ I. instancji słusznie stwierdził konieczność podjęcia działań minimalizujących w stosunku do siedliska przyrodniczego [...], polegających na zasilaniu jez. [...] wodą z odwodnienia wgłębnego [...] w ilości 200 l/s (12 m3/min), w okresie od 1 listopada do 30 kwietnia (aby nie zaburzyć stratyfikacji wód w jeziorze), momentu uruchomienia odkrywki do zakończenia eksploatacji węgla brunatnego w 2034 r. W ocenie Organu II. instancji, kwestia zmiany kierunku i dynamiki przepływu wód podziemnych jest zasadniczą w kontekście prawidłowości przyjętego w raporcie założenia, że przerzut wód kopalnianych do jez. [...] w istocie spowoduje podniesienie poziomu wód podziemnych w takim stopniu, że wytworzony gradient hydrauliczny umożliwi ich przepływ z tego jeziora do jezior [...] (zamiast w kierunku leja depresji). Organ II. instancji zwrócił uwagę, że Kopalnia nie rozwiała wątpliwości dotyczących kwestii oddziaływań na poziom jezior [...], wynikających z wieloletniego (prognozowanego na okres 32 lat) napełniania się zbiorników powyrobiskowych [...] (dalej [...]), [...] i [...], po zakończeniu eksploatacji przedmiotowej inwestycji. A także, że rzędna zbiornika końcowego planowanej odkrywki (92 m n.p.m.) znajduje się znacznie niżej, niż planowane do odtworzenia rzędne zwierciadła wody w jeziorach [...]/[...]/[...], zatem można przypuszczać, że w przypadku braku alimentacji jez. [...] po roku 2034, w wyniku naturalnego zasilania z piętra wodonośnego Pg-Ng-Cr w pierwszej kolejności napełni się zbiornik powyrobiskowy (jako położony niżej), potem zaś jeziora [...]. Wobec tego, Organ II. instancji nie podziela poglądów Inwestora zawartych w raporcie, że z uwagi na prognozowane odbudowanie się zwierciadła wód podziemnych w piętrze czwartorzędowym w roku 2034 (do poziomu z roku 2007), po zakończeniu eksploatacji [...] nie przewiduje się wpływu inwestycji na jeziora [...]. Organ II. instancji wskazał również, że realizacja zaproponowanego działania minimalizującego polegającego na alimentowaniu w półroczu zimowym [...] wodą (w ilości 3.153.600 m3/rok) może doprowadzić do istotnych wahań poziomu wody w tym jeziorze w skali roku. Osobnym problemem pozostaje zaś kwestia skuteczności działań minimalizujących przedstawionych w raporcie, polegających na przerzucie wód kopalnianych do Jez. Wilczyńskiego. Z dokumentacji sprawy wynika, że nie można ich uznać jako skutecznego, wystarczającego środka mitygującego oddziaływanie [...], gdyż zaproponowane sposoby oczyszczania tych wód (kierowanych do jez. [...]) ze związków żelaza, manganu i fosforu nie będą efektywne. Organ II. instancji nie podzielił poglądu dotyczącego niedostatecznego przeanalizowania przez Organ I. instancji zaproponowanych przez Kopalnię działań polegających na oczyszczaniu wód wgłębnych (m.in. opisanych powyżej) oraz niewskazania przez organ I instancji przyczyn uznania, że wody trafiające do Jez. [...] nie zostaną dostatecznie oczyszczone ze związków fosforu. Jednocześnie Organ II. instancji wskazał, że stopień ogólności przedstawienia modyfikacji sposobu oczyszczania wód wgłębnych (za pomocą dwóch zbiorników sedymentacyjnych) w żaden sposób nie uwiarygadnia jego skuteczności. Przedłożenie przez Inwestora zaledwie zarysu koncepcji zmiany technologii podczyszczania wód kopalnianych, bez podania jakichkolwiek danych liczbowych uwiarygadniających jej skuteczność, nie mogło być uznane za propozycję poważną i mającą charakter konstruktywny. Organ II. instancji zwrócił uwagę, że kwestia ta stanowiła kluczowy problem - dotyczyła zidentyfikowanego na etapie postępowania najbardziej newralgicznego oddziaływania [...], zatem niezrozumiałym jest pobieżny charakter wyjaśnień przedstawionych przez inwestora. Organ II. instancji stwierdził, że przy braku przedstawienia wiarygodnych, efektywnych metod podczyszczenia wód kopalnianych przed zrzutem do jez. [...], ich zrzut może prowadzić do zanieczyszczenia wód akwenu, a w efekcie do ich eutrofizacji i zaniku siedliska [...] na powierzchni 189,5 ha. Z wyżej wymienionych powodów wskutek realizacji inwestycji istnieje wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnego oddziaływania inwestycji na płat siedliska [...] stanowiącego jez. [...] (związanego z obniżeniem poziomu wód). W ocenie Organu II. instancji, w sytuacji niedostatku wiedzy na temat możliwych zmian w zasięgu oddziaływania leja odwadniającego [...], nie jest uzasadnione marginalizowanie skutków odwodnienia kopalni na rzecz oddziaływań ze strony klimatu, czy poboru wody do celów rolniczych, lecz zastosowanie znajduje tu zasada przezorności – zwłaszcza w kontekście udowodnionego i niekwestionowanego powstania rozległego leja depresji. Organ II. instancji uznał, że planowana inwestycja z wysokim prawdopodobieństwem będzie znacząco negatywnie oddziaływała na cele ochrony obszarów Natura 2000 ([...]), a w trakcie postępowania prowadzonego przez Organ I. instancji nie została zaproponowana przez Kopalnię żadna kompensacja przyrodnicza, niezbędna do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, zgodnie z art. 34 ustawy o ochronie przyrody. W dalszej części uzasadnienia Organ II. Instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionym przez Kopalnię. Stwierdził, że bezpodstawny jest zarzut nieprzeanalizowania przez RDOS w [...] propozycji działań o charakterze prewencyjnym, polegających na przerzucie "czystych wód" pochodzących z odwodnienia wgłębnego do Jez. [...], mających na celu wyeliminowanie znacząco negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ I. instancji odniósł się do propozycji proponowanych sposobów podczyszczenia tych wód, uznając zaproponowane metody za nieskuteczne w wyeliminowaniu z nich ww. substancji lub ujęte na tyle lakonicznie, że nie uwiarygadniają deklaracji o ich efektywności (nie przedstawiono szczegółowych rozwiązań technologicznych to udowadniających). Organ II. instancji także uznał sposób przedstawienia przez Inwestora zaproponowanych rozwiązań minimalizujących za mało staranny i mało wiarygodny, w kontekście zagwarantowania skutecznego oczyszczania wód kopalnianych przed zrzutem do jez. [...]. Organ II. instancji uznał zarzut za gołosłowny, stojący w jawnej sprzeczności z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a ponadto zwrócił uwagę, że inwestor w złożonym odwołaniu nie podał żadnych merytorycznych argumentów podważających ustalenia Organu I. instancji w tym zakresie. Za chybiony uznał zarzut bezzasadnego przyjęcia przez Organ I. instancji, że rozpoczęcie przerzutu wód kopalnianych z [...] do jez. [...] nastąpi w dziewiątym roku od rozpoczęcia odwodnienia kopalni, zamiast w deklarowanym przez inwestora momencie uruchomienia tego odwodnienia. Organ II. instancji podkreślił więc, że główną przyczyną odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie było, jak sugeruje skarżący, przyjęcie przez organ I instancji za datę początku alimentowania Jez. [...] 9 roku od uruchomienia odkrywki, lecz uznanie, że zrzut wód do jeziora (w każdym wariancie ich podczyszczania zaproponowanym w raporcie) z wysokim prawdopodobieństwem wywoła znacząco negatywne oddziaływanie na siedlisko przyrodnicze [...]. Odnosząc się do zarzutu niewskazania przez Organ I. instancji sposobu oraz metod dokonania oceny własnej dotyczącej dysponowania właściwą infrastrukturą techniczną umożliwiającą zachowanie dodatniego bilansu wodnego jezior [...], wynikającego z naddatku alimentacji jez. [...] przez wody kopalniane z odwadniania [...] względem drenażu wód podziemnych powodowanego przez planowane przedsięwzięcie, Organ II. instancji stwierdził, że RDOŚ słusznie wskazał, iż podstawą tej oceny była ekspertyza I oraz dokumentacja przedłożona przez Inwestora (raport), w którym Wnioskodawca deklarował zastosowanie przerzutu wód kopalnianych do Jez. [...], jako działanie minimalizujące. Rolą organu wydającego decyzję środowiskową nie jest szczegółowa analiza możliwości finansowych lub technologicznych Wnioskodawcy co do realizacji przedsięwzięcia wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Warunkiem realizacji inwestycji mogącej powodować negatywne oddziaływania na środowisko jest bowiem zastosowanie przez Wnioskodawcę działań minimalizujących takie oddziaływania, które powinny zostać zaproponowane w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Wbrew twierdzeniu Kopalni, Organ I. instancji prawidłowo przyjął, iż realizacja inwestycji z wysokim prawdopodobieństwem spowoduje znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 [...], w świetle podważenia wiarygodności danych przedłożonych przez Wnioskodawcę w zakresie działań minimalizujących, mających na celu wyeliminowane takiego wpływu – co zostało także uzasadnione w niniejszej decyzji. Ponadto podkreślono, że sednem zasady przezorności jest podjęcie wszelkich możliwych środków zapobiegawczych (w tym z zakresu kompensacji) wobec negatywnych skutków dla środowiska – także tych, których oddziaływania nie są jeszcze w pełni rozpoznane. Wbrew stanowisku Kopalni, przedstawienie w raporcie kompensacji przyrodniczej jest obowiązkiem wnioskodawcy (jako sporządzającego raport), nie zaś organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Nieprzedłożenie propozycji w tym zakresie w przedmiotowym postępowaniu wynika natomiast z braku takiej intencji Wnioskodawcy, nie zaś braku koncepcji odnośnie możliwych sposobów jej wykonania. W sytuacji braku przedstawienia przez Inwestora wiarygodnych, realnych działań minimalizujących, korygujących i prewencyjnych – mających co do zasady pierwszeństwo względem kompensacji, realizacja przedsięwzięcia mogącego wywrzeć znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 nie jest możliwa bez wykonania ww. kompensacji. Bezzasadny jest przy tym zarzut niewskazania przez Organ I. instancji rodzaju wariantu alternatywnego zawierającego działania kompensujące wpływ planowanej odkrywki na cele ochrony tego obszaru. Zwrócono uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy wybór wariantu wskazanego do realizacji należy do wyłącznej i suwerennej woli Wnioskodawcy, natomiast rolą organu wydającego decyzję środowiskową jest m.in. zbadanie dopuszczalności realizacji takiego wariantu w świetle uwarunkowań środowiskowych. Wbrew przekonaniu Kopalni, działania kompensacyjne nie stanowią co do zasady wariantu alternatywnego, ponieważ nie są częścią planowanego przedsięwzięcia, lecz działaniem dodatkowym o odmiennym celu, niż planowana inwestycja. Przytoczone okoliczności nie potwierdzają stanowiska Kopalni o braku wiedzy o sposobie, w jaki poszczególne dowody (każdorazowo przekazywane wnioskodawcy, w celu zajęcia stanowiska) weszły w poczet materiału dowodowego, oraz braku podstaw prawnych do powoływania się na nie przez Organ I. instancji. GDOŚ nie przychylił się do zarzutu nieuwzględnienia w metryce sprawy przeprowadzenia dowodów z dokumentów, przedłożonych przez inne podmioty niż Kopalnia, poprzez niepodanie osób oraz dokonywanych przez nie czynności, wraz z odesłaniem do poszczególnych dokumentów. Bezzasadny jest zarzut oparcia przesłanek będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji o (niedookreślone) wnioski i domniemania sformułowane w trybie przypuszczającym, dotyczące identyfikacji zagrożonych elementów środowiska oraz potencjalnych negatywnych oddziaływań na nie planowanego przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutu odmiennej oceny Organu I. instancji dotyczącej skutków przerzutu do Jez. [...] wód z odwodnienia, Organ II. instancji wyjaśnił co następuje. Po pierwsze zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcia wskazane przez Kopalnię zapadły w różnych postępowaniach administracyjnych i dotyczyły innych przedsięwzięć (nawet jeśli mogą skutkować podobnymi oddziaływaniami). Bezzasadny jest zarzut zakończenia postępowania przed upływem terminu wyznaczonego stronom na złożenie przed wydaniem decyzji uwag i wniosków. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie informujące strony o możliwości zapoznania z aktami sprawy i zgłoszenia uwag przed wydaniem rozstrzygnięcia, zostało upublicznione przez 14 dni w 7 urzędach (zgodnie z art. 49 k.p.a.), przy czym najpóźniejszym terminem dokonania tej czynności był 26.01-09.02.2017 r. (Gm. [...]). Zważywszy, że wyznaczony przez Organ I. instancji termin na dokonanie ww. czynności wynosił 7 dni od doręczenia zawiadomienia, upłynął on w dniu 16.02.2017 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ II. instancji stanął na stanowisku, że zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy nie wstrzymuje możliwości wydania decyzji przed jego upływem, zwłaszcza, że w przedmiotowym postępowaniu Organ I. instancji umożliwił uprzednio stronom zapoznanie z aktami sprawy i zgłoszenie uwag. Organ II. instancji stwierdził, że kwestie wyników strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i braku ograniczeń w aktach prawa miejscowego odnośnie rodzaju planowanej działalności stanowią jedynie punkt odniesienia do oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko i nie determinują ustaleń organu wydającego decyzję środowiskową w zakresie dopuszczonych w nich aspektów zagospodarowania przestrzennego. Organ ten jest zobowiązany zweryfikować zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak samo jej ujęcie w planie nie jest tożsame z możliwością jej realizacji (jeśli chodzi o aspekty środowiskowe). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ II. Instancji odniósł się również do wniosków dowodowych Fundacji [...] z siedzibą w [...] oraz wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego złożonego przez Kopalnię. Na zakończenie Organ II. Instancji wskazał, że ponowne rozpatrywanie przedmiotowej sprawy przez Organ. I instancji powinno zostać dokonane z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), nakazującej podjęcie wszelkich czynności w toku postępowania niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wymogu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również wymogu wskazania faktów uznanych za udowodnione i dowodów stanowiących oparcie wydanego rozstrzygnięcia (art, 107 § 3 k.p.a.). Z tego względu konieczne jest wyjaśnienie przez Organ I instancji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwości w zakresie powiązań hydraulicznych między jeziorami [...], istotnych ze względu na zakładane przywrócenie w nich dodatniego bilansu wodnego, w wyniku alimentacji jez. [...] wodami kopalnianymi. Organ I. instancji powinien również przeanalizować kwestię dotyczącą zmienności czasowej i przestrzennej presji odwodnieniowej na ww. jeziora wywoływanej przez planowaną [...], w związku ze zmianą zakładanego w raporcie harmonogramu prac (przesunięcia czasowego rozpoczęcia eksploatacji planowanej inwestycji względem oddziaływań istniejących odkrywek) oraz stopniowym przesuwaniem się leja depresji wraz z kolejnymi etapami funkcjonowania kopalni (i jej systemu odwodnieniowego), skutkującym jego wycofywaniem z linii jezior [...] i [...] i rozwijaniem pod jeziorem [...]. Ponadto rozpatrując sprawę ponownie, Organ I. instancji powinien uwzględnić cały materiał dowodowy, w tym także zgromadzony na etapie postępowania odwoławczego, do którego części Organ II. instancji nie odniósł się ze względu na związanie zasadą dwuinstancyjności. Mając na uwadze, iż w analizowanej sprawie kluczową rolę w ocenie oddziaływań i planowaniu ich kompensacji odgrywa model hydrogeologiczny, Organ I. instancji powinien szczegółowo przeanalizować te kwestie, w celu m.in. możliwości weryfikacji prawidłowości kompensacji przyrodniczej na obszary Natura 2000. Powyższa analiza organu I instancji powinna zostać oparta o uaktualniony raport o oddziaływaniu na środowisko. Sprzeciw do tej decyzji wniosła [...] S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu Kopalnia podniosła, że w postępowaniu odwoławczym naruszono zasadę równego traktowania stron, ponieważ Organ odwoławczy praktycznie bez przeprowadzenia jakichkolwiek własnych dowodów uznał, że przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, że właściwie nie ma możliwości przeprowadzenia kompensacji siedliska [...]. W ocenie Kopalni, autorytarnie stwierdzono także, że odwonienie [...] odpowiada za drastyczne obniżenie poziomu wody w jez. [...] (i jeziorach [...]), co nie stanowiło przedmiotu postępowania w rozpoznawanej sprawie i właściwie przesądza wynik innych postępowań administracyjnych, w których okoliczności te mogą stanowić przedmiot ustaleń. Przytoczone okoliczności mogą nasuwać zatem wątpliwości, co do rzetelności przeprowadzenia postępowania oraz realizacji w praktyce, wynikającej z art. 8 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W dalszej części uzasadnienia niniejszego sprzeciwu odniesiono się do nowelizacji procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Kopalnia podniosła, że w sytuacjach, w których postępowania mają charakter bardzo złożony (a tak jest przy określeniu uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia), przeprowadzenie pojedynczych dowodów uzupełniających lub ich uzupełnienie nie może być kwalifikowane jako przesłanka do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Jeżeli zatem Organ odwoławczy nie kwestionuje prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez Organ I. instancji (w ocenie Kopalni taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie), to powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Ponadto z żadnego przepisu prawa nie wynika również zakaz wydawania przez Organ odwoławczy rozstrzygnięcie merytorycznego, w sytuacji, gdy to wydane przez Organ I. Instancji miało charakter negatywny. Jeżeli zatem postępowanie dowodowe miało pełen charakter (w ocenie Kopalni takie wnioski wpływają z uzasadnienia kwestionowanej decyzji), a ewentualnie wyjaśnienia uzupełniające mogą być poczynione w trybie art. 136 k.p.a., to Organ odwoławczy powinien wydać nowe, merytoryczne rozstrzygnięcie. Kopalnia wskazała również, że Organ II. Instancji pomimo powoływania się na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, odmawia uwzględnienia wniosków składanych w postępowaniu odwoławczym, ale ocenia i wykorzystuje materiał dowodowy – przynajmniej w części – przedstawiany w toku postępowania przez innych jego uczestników. Ponadto Organ II. Instancji opiera się swoje ustalenia na materiale dowodowym formalnie nie przyjętym w postępowaniu. W uzasadnieniu podniesiono także, że budzi wątpliwość dlaczego dla inwestycji planowanej do realizacji przez Marszałka Województwa [...] wydaje się decyzję środowiskową z pozytywną opinią tego przedsięwzięcia przez Organ I. instancji, a dla inwestycji realizowanej przez Kopalnię mnoży się problemy formalne, skoro w obu przypadkach zachodzi przerzut wód kopalnianych, pochodzących z odwodnienia tego samego złoża węgla brunatnego. W ocenie Kopalni, taki stan sprawy nie budzi zaufania dla Organów prowadzących postępowanie w tej sprawie, a co więcej powoduje niepotrzebne przedłużanie postępowania, poprzez nakładanie na Inwestora wciąż nowych obowiązków w prowadzonym postępowaniu, w sytuacji gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja administracyjna rozstrzygająca ten problem, a Inwestor zadeklarował przejęcie od Marszałka Województwa [...] obowiązków wynikających z obowiązującej i ostatecznej decyzji środowiskowej. Kopalnia wskazała również, że Organ II. instancji poprzez świadome lub nieświadome pomijanie niektórych fragmentów ekspertyz wykonanych w trakcie postępowania przed Organem I. instancji, dokonuje ustaleń, które pozostają w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi z decyzji Organu I. instancji. W konsekwencji czego GDOŚ nakazuje powtórzenie postępowania dowodowego m. in. poprzez zaktualizowanie raportu, w sytuacji gdy sprawa na podstawie Ekspertyzy I została jednoznacznie rozstrzygnięta i nie wymaga ponownego prowadzenia postępowania w tej kwestii. Wątpliwości podnoszone przez GDOŚ z punktu widzenia ilości dowodów przeprowadzonych w toku postępowania i ich rodzaju, również w ocenie Kopalni, nie przemawiają za tym, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w istotnej części. Większość dowodów zgromadzonych w postępowaniu nie została bowiem zakwestionowana. Dlatego, w świetle powyższej przytoczonych okoliczności, w ocenie Kopalni, doszło do naruszenia postanowień zarówno art. 138 § 2 k.p.a., jak art. 136 k.p.a., w sposób istotny, mogący mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania. Sprzeciw od przedmiotowej decyzji GDOŚ wniosła również [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając powyższą decyzję w całości i zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 81 ust. 2 u.o.o.ś. w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134) i art. 81 ust. 3 w zw. z art. 38j ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez brak utrzymania decyzji RDOŚ w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki warunkujące odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia, a nie zachodziły wyjątki umożlwiające wydanie zgody pomimo zajścia przesłanek określonych w art. 81 ust. 2 i 3 u.o.o.ś.; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., tj. wadliwe uchylenie przez GDOŚ decyzji Organu I. instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast utrzymania w mocy decyzji Organu I. instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji braku ku temu przesłanek, zamiast doprowadzić do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, utrzymującą w mocy decyzję RDOŚ; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a., poprzez częściowe niewzięcie pod uwagę wniosków Fundacji przedstawionych w pismach z 16 maja 2017 r., 19 lipca 2017 r. i 4 października 2017 r., w szczególności ekspertyzy autorstwa mgr inż. K. O. Analiza merytoryczna zasadności decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "[...]" w zakresie możliwości przedstawienia propozycji kompensacji przyrodniczej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji braku ku temu przesłanek, zamiast doprowadzić do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją ostateczną utrzymującą w mocy decyzję RDOŚ; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 81 w zw. z art. 8 § 1 w zw. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak spotkania przedstawicieli GDOŚ z przedstawicielami Fundacji, pomimo złożenia takiego wniosku w piśmie z 4 października 2017 r., w sytuacji, gdy miało miejsce takowe spotkanie z osobami, które reprezentowały wobec Organu II. Instancji interesy [...] S.A., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji braku ku temu przesłanek, zamiast doprowadzić do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją ostateczną utrzymującą w mocy decyzję RDOŚ. Jednocześnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej GDOŚ w całości, na zasadzie art. 64b § 1 w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na zasadzie art. 64d § 2 P.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na wskazane sprzeciwy ([...] S.A. oraz Fundacji [...] z siedzibą w [...]) od decyzji z dnia [...].11.2017 r. nr [...], GDOŚ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, przemawiającą za istnieniem podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i w pismach z 5 stycznia 2018 r. i 17 stycznia 2018 r. wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 1 marca 2018 r. połączył sprawy ze sprzeciwów [...] S.A. i Fundacji [...] z siedzibą w [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. Uprzednio toczyło się postępowanie wstępne, tyczące skargi Fundacji. Nie uiściła ona bowiem wpisu od wniesionej skargi. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosków o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uznając, że jej stan faktyczny i prawny został dostatecznie wyjaśniony i mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przy tym nadmienić, że w dniu 1 czerwca 2017r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana poprzez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935). W ustawie zmieniającej wprowadzono przepisy przejściowe. W zakresie procedury administracyjnej przepisem tym jest art. 16, który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego), w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art.1. Zważywszy, że w przedmiotowej sprawie do wszczęcia postępowania doszło na podstawie wniosku złożonego w 2016 r., znajdowały w niej zastosowanie reguły procesowe obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania. Zgodnie z postanowieniami art. 138 par. 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Zatem należy zgodzić się ze Spółką, która wniosła sprzeciw, że właśnie to brzmienie wskazanego przepisu stanowiło zasadniczy punkt odniesienia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie podstawę do rozpoznania sprzeciwów stanowił art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Trafnie podniosła wnosząca sprzeciw Spółka, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzja kasacyjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, ponieważ nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. W tych sytuacjach możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, bowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast - co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W świetle przytoczonych regulacji prawnych, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji GIOŚ, w oparciu o powołane przepisy tyczące badania istnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, doszedł do przekonania, że oba sprzeciwy nie zasługiwały na uwzględnienie. Podając argumentację na poparcie tego stanowiska, przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja RDOŚ została wydana w odmiennym stanie faktycznym, niż istniejący w końcowej fazie rozpatrywania tej sprawy przez GIOŚ. Podkreślenia wymaga, że podstawą odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia przez RDOŚ był fakt negowania przez [...] S.A. (zwanej dalej też Spółką oraz Inwestorem) zasadności przedstawienia kompensacji przyrodniczej dla tego przedsięwzięcia. W sytuacji zatem, gdy I. instancja ustaliła, że występuje już negatywne oddziaływanie [...] oraz [...] na obszar Natura 2000 [...], w tym na jezioro [...], przy czym podane przez Inwestora działania minimalizujące nie będą skuteczne dla eliminowania negatywnego wpływu na środowisko tego przedsięwzięcia (nie osiągną zakładanego celu), brak też jest rozwiązań alternatywnych (Inwestor zdeprecjonował je w raporcie – rozdz. 14), a jednocześnie zachodzi wymóg nadrzędnego interesu publicznego, który przemawia za zasadnością realizacji tej inwestycji, ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju (dotychczasowe pokłady węgla brunatnego są na wyczerpaniu) - Organ mógł i powinien uzależnić wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania od wskazania przez Inwestora właściwie dobranych środków kompensacji przyrodniczej, w myśl art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Skoro Spółka do końca rozpoznawania sprawy przez RDOŚ ich nie wskazała, uprawnione było wydanie decyzji odmownej. RDOŚ wielokrotnie wyjaśniał bowiem Inwestorowi, że zaproponowane w raporcie działania minimalizujące oddziaływania [...] nie osiągną zakładanego celu i sygnalizował konieczność podjęcia działań kompensujących (w trybie art. 34 ust 1 ustawy o ochronie przyrody), wobec znacząco negatywnych oddziaływań zamierzonej inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Za każdym razem Inwestor stwierdzał, że podjęcie takich działań nie jest zasadne, gdyż zaproponowane działania minimalizujące eliminują możliwość znacząco negatywnego wpływu inwestycji na cele ochrony tego obszaru. GDOŚ w swej decyzji kasacyjnej również wskazał na błędność stanowiska Inwestora, co do skuteczności działań minimalizujących, zaproponowanych przez Spółkę. Podał, że wskazywane przez Inwestora zadanie dotyczące budowy rurociągu celem przerzutu wód do jez. [...] jest przedsięwzięciem, dla którego [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (Rej. Oddz. w [...]) uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrza [...] z dnia [...].01.2010 r. nr [...], zmienioną decyzją tego Organu z dnia [...].11.2015 r. nr [...]. Niemniej jednak z akt administracyjnych sprawy wynika, że adresat tej decyzji nie wykonał dotychczas tego przedsięwzięcia (stąd na razie brak alimentacji jez. [...]). Natomiast w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla [...], Spółka zaproponowała działanie minimalizujące, polegające na przerzucie wód kopalnianych do jez. [...] (najpierw z [...], a po 9 latach od początku eksploatacji – z [...]). Jak wskazano, paradoks polega na tym, że za jedyny skuteczny sposób ratowania jeziora uznano realizację nowej odkrywki, przyczyniającej się z kolei do pogłębienia znaczącego negatywnego oddziaływania na jezioro [...], przez ryzyko jego eutrofizacji. Jak podał GIOŚ, słabość takiego podejścia przejawia się także w perspektywicznej, analogicznej konieczności ratowania tego jeziora, po zakończeniu odwadniania [...], gdy nie będzie już skąd zrzucać wód kopalnianych, a znacznie większy niż obecnie lej depresji będzie je drenował, powodując obniżanie rzędnej lustra wody. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla [...], Organ najpierw obligował więc Inwestora do przedstawienia skutecznych działań oczyszczających wody kopalniane do parametrów akceptowalnych do zrzutu ich do jeziora (minimalizacji), a w sytuacji braku spełnienia przez Spółkę tego wymogu, do przedstawienia działań kompensujących skutki zniszczenia siedliska [...]. Wobec tego, skoro przedstawione przez Inwestora działania minimalizujące uznano za nieskuteczne, natomiast na końcowym etapie postępowania odwoławczego, prowadzonego przez GIOŚ, Spółka wyraziła wreszcie gotowość przygotowania projektu takiej kompensacji i wniosła o przeprowadzenie w tym zakresie mediacji oraz udzielenie jej czasu na przedłożenie projektu takiej kompensacji - GIOŚ, jakkolwiek wyraził obawy co do świadomości Inwestora jakie warunki musi spełniać dobór właściwych środków kompensacji - zasadnie zdecydował o wydaniu decyzji kasacyjnej Wbrew zarzutom Fundacji, GIOŚ podkreślił, że siłą rzeczy to niezwykle istotne zagadnienie, o zasadniczym znaczeniu w sprawie, nie było przedmiotem rozważań I. instancji, skoro Inwestor na to dotąd nie wyrażał zgody GIOŚ trafnie zatem uznał, że z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, nie mógł przesądzić tej, o zasadniczym znaczeniu kwestii, bez uprzedniego rozstrzygnięcia jej przez RDOŚ. Podał też, że ów dobór właściwych środków kompensacji musi opierać się na analizie potrzeb występujących siedlisk Natura 2000 i zostać ustalony stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000, przy zastosowaniu najlepszej dostępnej wiedzy ekologicznej. Nie wystarcza deklaracja chęci podjęcia pewnych działań w tej mierze, zgłoszonych przez Inwestora Skoro jednak Inwestor obecnie zadeklarował taki zamiar (zmienił swe dotychczasowe stanowisko), nie można było tej deklaracji uznać za pozorną. W wyniku owej gotowości, może dojść do zasadniczych ustaleń, które dotychczas nie miały miejsca w tej sprawie. Wbrew zarzutom sprzeciwu Fundacji [...], nie było więc podstaw do utrzymania przez GIOŚ decyzji odmownej I. instancji. GIOŚ nie mógł też wydać rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Trzeba odnotować, iż Organ odwoławczy jednocześnie wyraźnie podkreślił, że nie może - kierując się zasadami przezorności i prewencji - uznać za właściwą kompensacji zaproponowanej wstępnie w piśmie Inwestora z 20.09.2017 r., polegającej na podjęciu działań mających na celu stworzenie warunków odbudowy siedliska ramienic w zbiornikach pokopalnych na etapie realizacji inwestycji, w sytuacji gdy Spółka jednocześnie neguje możliwość znacząco negatywnego oddziaływania planowanej przez nią inwestycji na cele ochrony tych obszarów wrażliwych. GIOŚ stwierdził, że kompensacja taka musi być wykonana nie później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących negatywne oddziaływania, a przed jej wykonaniem konieczne jest przekazanie informacji o jej projekcie do Komisji Europejskiej. Za błędną uznał zatem koncepcję Spółki przeprowadzenia owej kompensacji przyrodniczej na etapie realizacji inwestycji. Podkreślił też, że istotny jest również fakt, iż kompensacja taka musi być dokonana w granicach gwarantujących jej trwałość, co nie zostało przez Inwestora uwzględnione, gdyż zbiorniki wyrobiskowe Spółki nie znajdują się w obszarach Natura 2000. GIOŚ powołał się też na opracowanie pt.: "Zasady wykonywania kompensacji przyrodniczych" (Instytut Ochrony Przyrody PAN, marzec, 2009 r.), z którego wynika, że praktycznie niemożliwe jest stworzenie odpowiedniego ekosystemu wodnego dla siedliska [...] w miejscach, gdzie wcześniej nie występowało, jak również bardzo trudne w przypadku próby poprawy stanu hydrochemicznego zdegradowanego już jeziora i odtworzenia w nim właściwej struktury roślinności ramienicowej. Zdaniem GIOŚ, wstępna propozycja kompensacji przyrodniczej zaproponowana przez Spółkę nie mogła zostać zaakceptowana. Organ odwoławczy wykazał jej braki i wyjaśnił, że kwestia ta wymaga wnikliwych żmudnych ustaleń, co winien przeprowadzić Organ I. instancji, a weryfikacja prawidłowości tych ustaleń może dopiero należeć do GIOŚ, w myśl art. 15 k.p.a Organ odwoławczy podał zatem wyraźnie, że z materiałów przedłożonych przez Inwestora nie wynika, czy wskazane zbiorniki wyrobiskowe są właściwym miejscem do podjęcia działań "mających na celu stworzenie warunków odbudowy siedliska ramienic w zbiornikach pokopalnianych, na czym konkretnie te działania miałyby polegać, a także czy będą one adekwatne do kompensowanych zniszczeń (zaproponowano je na zasadzie przezorności, bez odniesienia do konkretnego, wymiernego wpływu inwestycji na to siedlisko przyrodnicze). Wyraził zatem pogląd, że działania, których skuteczność nie może zostać zagwarantowana, nie mogą być rozpatrywane jako kompensacja (w rozumieniu art. 34 ustawy o ochronie przyrody). Należy zgodzić się z Organem odwoławczym, że kwestia kompensacji - przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy przed RDOŚ - będzie stanowiła zasadnicze zagadnienie, którego wyjaśnienie przyczyni się do ustalenia czy zajdą podstawy do wydana decyzji pozytywnej dla Inwestora. Niewątpliwie zatem doszło do spełnienia wymogów wskazujących na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Organ I. instancji (rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części). Nie można też pomijać faktu przyznanego przez Organ I. instancji, iż nie wszystkie zagadnienia związane z tą decyzją środowiskową zostały ustalone i wyjaśnione. RDOŚ uznał bowiem, że skoro Inwestor - w przeciwieństwie do Organu – nie dostrzega konieczności opracowania kompensacji przyrodniczej, to i tak decyzja musi być odmowna. Pozostawił zatem bez rozważenia m. in. kwestię negatywnego wpływu przedsięwzięcia na stan jednolitych części wód i oznajmił, że kwestia ta nie jest do końca wyjaśniona (por. s. 11 decyzji I. instancji). Z tego względu nie można przyjąć, że sprawa określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego i kopalin towarzyszących z [...] została właściwie wyjaśniona przez RDOŚ, a cały materiał dowodowy poddany wszechstronnej ocenie, także w kontekście zupełności sporządzonego raportu. Słabością takiego sposobu rozpatrzenia sprawy przez RDOŚ był brak uwzględnienia możliwości zmiany stanowiska przez Inwestora - co do kompensacji - przed II. instancją. Gdy ta przesłanka wydania decyzji odmownej stała się w dużej mierze nieaktualna, było oczywiste, że nie wszystkie istotne kwestie zostały już w tej sprawie wyjaśnione i poddane ocenie Organu I. instancji. Z tego względu trafne są ustalenia GDOŚ, że w dalszym ciągu RDOŚ nie ocenił szeregu kwestii o istotnym znaczeniu, przesądzając jednocześnie czy raport jest w tym zakresie wyczerpujący i aktualny. Jak zasadnie zauważył GDOŚ, zagadnieniami zupełnie nieprzeanalizowanymi dotychczas przez Organ I. instancji są: - wpływ przedsięwzięcia na osiągnięcie celów środowiskowych w zakresie ochrony wód, zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze właściwego dorzecza, - oddziaływania wynikające z wprowadzania do wód powierzchniowych metali ciężkich zawartych w wodach kopalnianych, - oddziaływania na wody powierzchniowe i podziemne wynikające z braku weryfikacji przyjętego do analiz w raporcie modelu hydrogeologicznego, - oddziaływania wynikające z emisji gazów i pyłów do powietrza, - oddziaływania na klimat, - oddziaływania wynikające z emisji hałasu do środowiska, - oddziaływania na dobra materialne, - oddziaływanie na zabytki, w tym nowoodkryte stanowisko archeologiczne. Wobec tego, zakres zagadnień nierozpoznanych na etapie postępowania przed RDOŚ, jak również negatywny charakter rozstrzygnięcia tego Organu, wykluczały w przedmiotowej sprawie możliwość zastosowania art. 136 k.p.a., dopuszczającego na etapie II. instancji przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja kasacyjna narusza obowiązujące prawo - na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.