IV SA/Wa 730/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz A. S. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z 26 lutego 2020 r. A. Ś. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], podjętą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Etap 1 – B w części § 19 dla terenu B.2.UO. w zakresie działki oznaczonej numerem [...], obręb [...]. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, iż rzeczony plan jest niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Dodała przy tym, iż Rada przyjmując ww. uchwałę przekroczyła władztwo planistyczne naruszając prawa właścicieli do prawidłowego wykorzystania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie w całości, albowiem zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu [...], w obszarze obejmującym m.in. działkę nr ewid. [...], będącej współwłasnością skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga dotycząca uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], podjętą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Etap 1–B w części § 19 dla terenu B.2.UO. (dalej: "uchwała z 2013 r.") w zakresie działki oznaczonej numerem 4, obręb [...]. Zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą w związku z podjęciem uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu 05-06 (dalej: "uchwała z 2019 r."), dla obszaru obejmującego m.in. działkę nr ewid. [...] (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2019 r., poz. [...]). Dodać należy, że każda z uchwał podjęta została na podstawie dwóch różnych studium, albowiem uchwałę z 2013 r. poprzedzało studium uchwalone uchwałą z 20 listopada 2009 r., Nr [...] (dalej: "studium z 2009 r.), zaś uchwałę z 2019 r. studium uchwalone uchwałą z [...] czerwca 2019 r., Nr [...] (dalej: "studium z 2019 r."). Biorąc powyższe pod uwagę, należy w pierwszej kolejności wskazać, iż podstawę prawną niniejszej skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej: "u.s.g.") w świetle którego, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie, w myśl art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuci skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tym miejscu, warto odnotować, iż w wyniku zmiany art. 101 u.s.g. dokonanej na mocy art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: "ustawa nowelizująca") ustawodawca zrezygnował z wymogu poprzedzania skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Obecnie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednakże, co ważne w kontekście niniejszej sprawy, zmiana weszła w życie od 1 czerwca 2017 r. i znajduje zastosowanie do uchwał i zarządzeń podjętych po tej dacie (art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej), natomiast do spraw sądowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej). Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, iż zaskarżona uchwała została podjęta w 2013 r. uznać należy, że skarżąca zmuszona była wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do organu przed wniesieniem niniejszej skargi, z czego się wywiązała, albowiem wniosła do Rady Miejskiej w [...] w dniu 10 grudnia 2019 r. pismo zatytułowane "Wniosek o unieważnienie uchwały", w którym podniosła pretensje do rzeczonej uchwały. Przechodząc do oceny interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z 2013 r. podnieść należy, że w orzecznictwie przyjęty został pogląd, iż skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna także wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Są bowiem takie akty, w oparciu o które w trakcie ich obowiązywania wydawane są indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne (decyzje i postanowienia), a tym samym ich skutki nie ograniczają się do czasu funkcjonowania aktu w obrocie prawnym, lecz trwają nadal, pomimo utraty przez uchwałę mocy obowiązującej (np. uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jeżeli taka uchwała (akt prawa miejscowego) nie przestała kształtować stosunków prawnych, wywołała trwające skutki prawne lub może znaleźć zastosowanie w okresie po utracie mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44; post. NSA z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13; post. WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 975/13 - CBOSA). Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska jest jednak uzależnienie dopuszczalności orzekania przez sąd o legalności już nieobowiązującej uchwały od skutków jakie ona wywołała, wywołuje bądź może wywoływać (por. m.in. post. WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/GL 143/13 – CBOSA). W ocenie Sądu tego rodzaju możliwość oddziaływania nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego powinna zostać wykazana lub przynajmniej uprawdopodobniona przez skarżącą, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. W opinii Sądu, skarżąca nie uprawdopodobniła, aby zaskarżona uchwała wywołała w stosunku do niej określone skutki prawne, tj. stała się podstawą indywidualnego orzeczenia administracyjnego (decyzji, czy też postanowienia) nakładającego na nią określone obowiązki bądź ograniczającego wykonywanie przysługujących jej praw. Warto zauważyć, że skarżąca w swoim piśmie stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (data wpływu do Rady – 10 grudnia 2019 r.) podnosiła ogólnie, że kwestionowana uchwała z 2013 r. jest niezgodna ze studium z 2009 r. Plan miejscowy z 2013 r. zakwalifikował działkę skarżącej do terenu B.2.UO (tereny usług oświaty wraz z funkcjami i urządzeniami towarzyszącymi), na którym nie dopuszcza się lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, co przewidywało studium. Jak już wyżej wskazano, w okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżona uchwała, co jest bezsporne, utraciła moc w związku z wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 września 2019 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu [...], w obszarze obejmującym m.in. działkę nr ewid. [...], będącej współwłasnością skarżącej. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżącej jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową (1MNU), co bezpośrednio likwiduje oś sporu między stronami. Skarżąca wskazywała bowiem na takie przeznaczenie jej działki. W ocenie Sądu – mając na uwadze powyższe - skarżąca nie posiada aktualnie interesu prawnego do zaskarżenia nieobowiązującej już uchwały. Z podobnego założenia wyszedł organ planistyczny, który stwierdzając bezprzedmiotowość skargi, w zamiarze upewnienia się co do intencji skarżącej, w odpowiedzi na nieprzekazaną jeszcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismem z 2 marca 2020 r. wezwał ją do wskazania, czy podtrzymuje swoją skargę, skoro w aktualnym stanie prawnym przeznaczenie działki wyczerpuje oczekiwania skarżącej w tym przedmiocie. Skarżąca mimo to, pismem z 10 marca 2020 r. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, nie podnosząc innych kwestii w stosunku do planu, niż te, które skupiają się wokół przeznaczenia nieruchomości. Wobec takich ustaleń, Sąd uznał, że skarga nie może podlegać merytorycznej ocenie. Jak bowiem wcześniej wyjaśniono, podstawową przesłanką do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie przez stronę naruszenia jej interesu prawnego zaskarżonym aktem. Odnośnie pojęcia "interesu prawnego" orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało stanowisko, które uznać należy za już ugruntowane - wskazujące na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia. I tak, interes prawny musi wynikać z naruszenia konkretnej normy prawa kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Strona skarżąca - wnosząc skargę - musi wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, np. pozbawia ją pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1418/14 - CBOSA). Podkreślenia wymaga, że interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12 - CBOSA). Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli - stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 793/15; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08 - CBOSA). Również i ta przesłanka uznania, że interes prawny strony został naruszony, nie została spełniona, bowiem zaskarżona uchwała utraciła moc i nie może obecnie kształtować sytuacji prawnej skarżącej. Jeżeli jednak takie negatywne skutki wywołała, czy to w trakcie jej obowiązywania, czy w dniu wniesienia skargi – skarżąca winna je wskazać. Reasumując Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż przysługuje jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały z 2013 r., z którego mogłaby wywodzić legitymację skargową. Strona bowiem nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego zaskarżonym aktem. Dodać należy, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca kwestionowała nowo uchwalony plan z 2019 r. Wobec uznania, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą Rady z 2013 r., należało jej skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.