IV SA/Wa 731/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - uchyla zaskarżone postanowienie - Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art.144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Miasta P. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia -wykazu zmian danych ewidencyjnych w stosunku do Zbioru Dokumentów Nr [...] -postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: Burmistrz Miasta P. wnioskiem z dnia [...] września 2008 roku wystąpił do Starosty P. między innymi o sporządzenie wykazu zmian gruntowych w stosunku do zbioru dokumentów Zd [...], wskazując, że jest to dokument niezbędny celem przedłożenia w Sądzie Rejonowym w P. [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych. W odpowiedzi Starosta P. po przebadaniu dokumentów zgromadzonych w Zd Nr [..] stwierdził, że brak jest w nim planu przedmiotowej nieruchomości, natomiast w obecnej ewidencji gruntów nie ma działki odpowiadającej opisowi słownemu nieruchomości ze Zd [...], której granice są tożsame z granicami w nim opisanymi. Wobec braku możliwości sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 roku Nr [...] odmówił wydania żądanego wykazu zmian gruntowych. Pismem z dnia [...] lutego 2010r. Burmistrz Miasta P. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] zażalenie na postanowienie Starosty P. Burmistrz Miasta P., stwierdził że nie ma przeszkód do sporządzenia wykazu, gdyż wcześniej Starosta P. dokonał lokalizacji części nieruchomości dla której prowadzony jest Zbiór Dokumentów Nr [...] i sporządził dla nich jednostkowe operaty. Rozpatrując zażalenie organ II instancji uznał, iż wniosek Burmistrza Miasta P. z dnia [...] września 2008 roku o sporządzenie przedmiotowego wykazu zmian gruntowych jest faktycznie wnioskiem o sporządzenie wykazu synchronizacyjnego. Wyjaśnił, iż wykaz synchronizacyjny sporządza się w celu usunięcia niezgodności pomiędzy stanem zapisanym w księdze wieczystej, a stanem ujawnionym w ewidencji gruntów. Prawidłowo sporządzony wykaz synchronizacyjny powinien w sposób jednoznaczny odzwierciedlać, jakie dane ujawnione w ewidencji gruntów odpowiadają zapisom zawartym w księdze wieczystej. Sporządzenie takiego wykazu może nastąpić bez konieczności przeprowadzania ustalania granic jedynie w przypadku kiedy działkom wymienionym w księdze wieczystej odpowiadają wprost działki ewidencyjne, co w niniejszym przypadku nie znajduje uzasadnienia. W sytuacji jednak kiedy powierzchnia nieruchomości oraz jej kształt, a także dokładność kartometryczna materiałów zgromadzonych w aktach KW nie odpowiada danym z ewidencji gruntów, oraz nie można jednoznacznie określić stopnia rozbieżności tych dokumentów, sporządzenie wykazu synchronizacyjnego powinno być poprzedzone ustaleniem granic nieruchomości w procedurach szczegółowych np. w trybie rozgraniczenia, które poprzez obligatoryjny udział zainteresowanych właścicieli w ustalaniu granic nieruchomości gwarantuje ochronę ich własności. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora sporządzenie wykazu synchronizacyjnego o jaki wnosi Burmistrz P., w stosunku do gruntów wykazanych w zbiorze dokumentów ZD [...], jest w obecnym stanie prawnym i technicznym niewykonalne, gdyż ujawnione w zbiorze dokumentów prawo własności Skarbu Państwa nabyte w drodze zasiedzenia na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] grudnia 1957 roku, nie określa jednoznacznie granic zasięgu tego prawa. Opis nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w materiale graficznym, którego brak w dokumentach zbioru. Zarówno w zbiorze dokumentów, jak również w postanowieniu Sądu nie powołano się na żadną mapę lub szkic z którego można by było określić jednoznacznie przebieg granic nieruchomości. Zdaniem organu opis słowny zawarty w postanowieniu sądu z 1957 roku, może nie tylko przysporzyć kłopotów z faktycznym ustaleniem granic nabytego przez Skarb Państwa prawa własności, ale może być również niewykonalny. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż Zbiór Dokumentów nr [...] założony jest dla gruntów Skarbu Państwa. Gmina Miejska P., reprezentowana przez Burmistrza Miasta P., nie wykazała interesu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów znajdujących się w tym zbiorze. Ustalenie granic gruntu objętego w/w zbiorem pozwoli na sporządzenie wykazu przejścia z gruntów dla których założono zbiór dokumentów, na konkretne działki ewidencyjne, a tym samym pozwoli sprecyzować zasięg zadań ze strony Burmistrza Miasta P. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010r. Burmistrz Miasta P. działając w imieniu Gminy P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W uzasadnieniu skargi Burmistrz Miasta P. wskazał, iż przebieg granic nieruchomości dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi Zbiór dokumentów Zd Nr [...] (Postanowienie Sądu o zasiedzeniu z dnia [...] grudnia 1957r. Sygn. akt Ns [...]) odzwierciedlają następujące operaty techniczne zarejestrowane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. pod numerami: 1. [...] - operat z podziału nieruchomości projektowanych do wywłaszczenia dla Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w P.; 2. [...] - operat z rozgraniczenia nieruchomości Skarbu Państwa (dz. nr [...]); 3. [...] - operat z rozgraniczenia nieruchomości Skarbu Państwa (dz. nr [...]) ; 4. [...] - operat z podziału nieruchomości projektowanych do wywłaszczenia dla P.; 5. [...] - operat z podziału nieruchomości projektowanych do wywłaszczenia dla [...] ,,P."; 6.[...] - operat z podziału nieruchomości pod skoncentrowane budownictwo zagrodowe przy ul. [...]; 7. [...] - operat wykonany w celu sprostowania operatu ewidencji gruntów m. P. obr. [...]. Powyższe wskazuje zdaniem skarżącego, że w w/w operatach technicznych zostały ustalone granice nieruchomości Skarbu Państwa, dla której jest założony Zbiór Dokumentów Zd Nr [...], zaś zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenia nieruchomości nie wykonuje się, jeżeli w oparciu o istniejące dokumenty i dane można wznowić ustalone uprzednio znaki graniczne. Ponadto, w każdym z wyżej wymienionych operatów technicznych oprócz rysunku granic nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] grudnia 1957r. widnieje opis słowny dotyczący właścicieli nieruchomości sąsiednich wymienionych w postanowieniu Sądu, pozwalający jednoznacznie określić granice - od wschodu z posesją R. F., od południa z ul. [...], od zachodu z nieruchomością J. R. Również w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości sąsiednich znajdują się mapy i dokumenty wydawane z operatu ewidencji gruntów pozwalające określić ich granice, a tym samym granice nieruchomości objętej Zbiorem dokumentów Zd [...] są znane. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż Starostwo Powiatowe w P. wydawało wykazy zmian danych ewidencyjnych, w których odnosiło się do opisu słownego zawartego w dokumencie własności np. dla nieruchomości objętej KW [...], bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą Zbiorem dokumentów Zd [...]. Natomiast w oparciu o operat Nr [...] przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2002r. znak: [...] o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów m. P. obręb [...], Starosta P. dokonał lokalizacji m.in. działki nr [...], objętej zbiorem dokumentów Zd [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.). Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] stycznia 2010r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia - wykazu zmian danych ewidencyjnych w stosunku do Zbioru Dokumentów Nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] stanął na stanowisku, iż nie jest możliwe wydanie zażądanego przez Burmistrza Miasta P. zaświadczenia bowiem brak w Zbiorze Dokumentów Nr [...] planu nieruchomości, uniemożliwiającego jednoznaczne odniesienie się do obecnego stanu władania ujawnionego w obowiązującej ewidencji gruntów i budynków. Brak jednoznacznie określonych danych na podstawie których można by było sporządzić taki wykaz skutkuje odmową jego wydania. Na wstępie podkreślić należy, iż zaskarżone postanowienie zapadło w ramach postępowania zaświadczeniowego, które to postępowanie jest postępowaniem uproszczonym. W orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego, a samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. W wyroku z dnia 1 grudnia 2006 r., I OSK 1227/06, Lex nr 320833 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres takiego postępowania wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane natomiast w sprawie dowody ocenił z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a. tj. swobodnej oceny dowodów. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zarówno w zażaleniu na postanowienie Starosty P. z dnia [...] stycznia 2010r. jak i we wniesionej do Sądu skardze na postanowienie organu drugiej instancji powoływała się na konkretne dokumenty tj. operaty techniczne sporządzone dla działek powstałych po dokonaniu podziału działki dla której jest założony Zbiór Dokumentów Nr [...]. W ocenie strony skarżącej w oparciu o sporządzone operaty możliwe jest ustalenie granic nieruchomości Skarbu Państwa, dla której jest założony Zbiór Dokumentów Nr [...]. Również w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości sąsiednich znajdują się mapy i dokumenty wydawane z operatu ewidencji gruntów pozwalające określić ich granice, a tym samym granice nieruchomości objętej Zbiorem Dokumentów Nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z naruszeniem powołanych przepisów postępowania administracyjnego w ogóle nie odniósł się do powołanej dokumentacji, stwierdzając jedynie ogólnie, iż z uwagi na fakt że w obecnej ewidencji gruntów nie ma działki odpowiadającej opisowi słownemu nieruchomości dla której prowadzony jest Zbiór Dokumentów Zd [...], której granice były by tożsame z granicami w nim opisanymi, nie ma możliwości sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych. Organ odwoławczy dokonał więc oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. zgodnie z którą organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Powyższa ocena musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji.