IV SA/Wa 731/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji 0,0570 ha gruntów leśnych, stanowiących część użytku leśnego na działce ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] [...], Gmina [...], z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i ustalającą w związku z powyższym wyłączeniem należność stanowiącą równowartość 65,550 m3 drewna (12520,71 zł) i opłaty roczne oraz opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji stanowiącej 10% należności. W uzasadnieniu decyzji organ II. instancji wskazał, że Dyrektor RDLP w [...] w dniu [...] stycznia 2017 r., wydał decyzję nr [...] zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji na dziewięciu działkach ewidencyjnych w obrębie [...], Gmina [...], pod budowę dziewięciu domów jednorodzinnych, bez naliczania odszkodowania za przedwczesny wyrąb, opłat rocznych i należności, w związku z art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Następnie Dyrektor RDLP wydał w dniu [...] czerwca 2017 r., decyzję zmieniającą powyższą decyzję nr [...] i zezwolił na wyłączenie gruntów leśnych na pięciu działkach ewidencyjnych (bez opłat) oraz wydał decyzje nr [...],[...],[...],[...], zezwalające na wyłączenie gruntów leśnych, pod budowę czterech budynków, naliczając przy tym opłaty roczne i należność, w związku z przekroczeniem powierzchni 0,05 ha (graniczna wartość od której naliczane są opłaty przewidziane przepisami). Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wskazał, że zgodnie z art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: 1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego; 2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego. W przepisie wskazano, że dotyczy on wyłączeń gruntów z produkcji (leśnej i rolnej) na cele budownictwa mieszkaniowego do określonej powierzchni (0,05 ha lub do 0,02 ha na każdy lokal). Przepis ten wskazuje, że jeśli wyłączenie gruntów dotyczy powierzchni mniejszej lub równej wskazanej powierzchni to nie uiszcza się należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania. Jednak nie wynika z tego przepisu, że zwolnienie dotyczy każdego przypadku wyłączenia na cele mieszkaniowe, a obowiązek uiszczenia "opłat" dotyczy tylko nadwyżki powierzchni 0,05 ha. Przepisy ustawy (także przepis art. 12a), mają służyć ograniczaniu wyłączania gruntów z produkcji. W przypadku art. 12a, ograniczenie powierzchni wyłączenia z produkcji powoduje, że wyłączający uzyskuje korzyść - zwolnienie z opłat. W żaden sposób z zapisu art. 12a nie można wywieźć, że przepis ten dotyczy uzyskiwania każdorazowo bonifikaty przy wyłączaniu gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego. Organ podał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że strona wyłączyła z produkcji leśnej na cele mieszkaniowe powierzchnię większą niż powierzchnia możliwa do zwolnienia zgodnie z art. 12a. Powierzchnia umożliwiająca zwolnienie z opłat to maksymalnie 0,05 ha. Strona zaś wyłączyła powierzchnię 0,0570 ha. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. L. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą powszechnym jest nakładanie należności i opłat w oparciu o wartość powierzchni przekraczającej 0,05 ha. Powyższe zostało potwierdzone m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2006 roku o sygn. akt II SA/Sz 945/06. W toku przeprowadzonej przez NIK kontroli "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej i jego skutki dla ewidencji podatkowej w gminach w latach 2007 - 2012" również wykazano, że w zdecydowanej większości przeważa pogląd, że opłaty i należności należy naliczać od powierzchni powyżej 0,05 ha. Taka praktyka utrwaliła się również w zdecydowanej większości polskich gmin. W piśmiennictwie wskazano, że wprowadzenie zwolnienia przewidzianego w art. 12a u.o.g.r.l. było związane z Konstytucją RP, która wart. 75 ust. 1 zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przyjęcie interpretacji, że ze zwolnienia przewidzianego w tym artykule mogą skorzystać pojedyncze osoby prowadziłoby do dyskryminacji osób, które budują domy na nieco większych działkach. Byłoby to naruszeniem praw obywatelskich i zasady równego traktowania. Sprawiedliwym będzie zatem ustalanie opłat i należności w oparciu o powierzchnię gruntów przewyższającą 0,05 ha. Skarżący wskazuje, że art. 12a u.o.g.r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nieprecyzyjna redakcja tego artykułu pozwala organom na swobodną i dowolną interpretację. Wprawdzie wyroki wiążą stronę w konkretnej sprawie i nie należy przyjmować, że mają moc powszechnie obowiązującą, jednak to w obowiązku Sądów leży, by czuwać nad jednolitością orzekania w poszczególnych sprawach oraz by nie doprowadzić do sytuacji rozbieżnych orzeczeń w sprawach podobnych. Jedną z podstawowych zasad w polskim prawie jest zasada zaufania obywateli do organów i przejrzystość prawa. Zdaniem skarżącego Dyrektor Generalny Lasów Państwowych dokonał swobodnej i indywidulanej wykładni art. 12a wspomnianej ustawy, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy określony w art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 poz. 1161 tj. – zwaną dalej uogril) obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego (pkt 1) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego (pkt 2) przewiduje konieczność uiszczenia należności i opłat rocznych jedynie za "nadwyżkę" powyżej 0,05 ha (czyli jak w niniejszej sprawie za wyłączenie 0,0070 ha) gdyż wymiar należności i opłat nie ustala się dla działek o pow. do 0,05, czy też dotyczy przepis dotyczy należy rozumieć, jak to uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie, że opłatę należy naliczyć dla całej powierzchni wyłączonej działki, jeżeli jej powierzchnia przekracza 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko organów jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ochrona gruntów leśnych, przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze (art. 3 ust. 2 pkt 1 uogril). Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Celem ustawodawcy była zatem ochrona gruntów rolnych jak i leśnych przed nadmierną i niekontrolowaną urbanizacją. Grunty bowiem są jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ich ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r., sygn. II OSK 121/14). Nie można przy tym uznać, że skoro przepis art. 12a uogril przewiduje zwolnienie z opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha (w przypadku budynku jednorodzinnego), to tym samym promuje budownictwo mieszkaniowe na tych terenach. Gdy celem wyłączenia gruntów z produkcji jest budownictwo mieszkaniowe, ustawodawca przewidział zwolnienie od należności i opłat, jako wyjątek od zasady. Każdy wyjątek w uregulowaniach ustawowych należy interpretować zawężająco. Zatem również w tym przypadku brak podstaw, aby zwolnienie od opłat i należności interpretować szerzej, niż wynika to z dosłownego brzmienia przepisu art. 12a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się szczególny charakter tego przepisu, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 12 uogril, niepozwalający na wykładnię rozszerzającą, lecz wymagający interpretacji ścisłej (por. wyroki z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 655/10, oraz z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1619/09). Takie też rozumienie przepisu art. 12a wpisuje się w zakładany przez ustawodawcę cel ochronny tej regulacji wynikający z art. 12 ustawy. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy wyłączono z produkcji leśnej grunt o powierzchni przekraczającej 0,05 ha konieczność uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy całej powierzchni podlegającej wyłączeniu. Ustawodawca "premiuje" bowiem jedynie brakiem należności i opłat powierzchnię nieprzekraczającą 0,05 ha. W ocenie Sądu taka regulacja i takie rozumienie przepisu wpisuje się w ochronę gruntów leśnych przed zmianą ich przeznaczenia. Nie można zgodzić się przy tym ze skarżącym, że inne rozumienie tego przepisu dyskryminuje osoby, które budują domy na działkach przekraczających 0,05 ha. Ustawodawca zarówno krajowy jak i lokalny w wielu bowiem aspektach prawnych wprowadza pewne ograniczenia/limity, po przekroczeniu których pewne świadczenie nie jest należne, bądź też strona nie może zrealizować swoich zamierzeń. Na przykład ustawodawca lokalny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może ustalić minimalną powierzchnię działki budowlanej, ustawodawca krajowy ustala progi podatkowe, ustala kryteria dochodowe dla otrzymania zasiłków itp. Skoro racjonalny prawodawca ustalił obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych za wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego określając wielkość wyłączenia do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego a do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego to zarzut skarżącego dotyczący dyskryminacji ze względu na wyłączoną powierzchnię, w świetle powyższych argumentów, jest właściwie postulatem de lege ferenda (skierowanym do ustawodawcy). Za uwzględnieniem skargi nie może także przemawiać powołany przez skarżącego wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. II SA/Sz 945/16. Po pierwsze w powołanym wyroku Sąd nie oceniał decyzji organu ani I. ani II, instancji, w zakresie zwolnienia z obowiązku naliczenia należności i opłat rocznych powierzchni 500m2 (sprawa dotyczyła wyłączenia gruntów rolnych bez uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie a skarga dotyczyła zmniejszenia wysokości należności, przy zastosowaniu art.12 ust.7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dla którego podstawą orzekania jest przepis art. 28 ust.2 cyt. ustawy), po drugie decyzja o zwolnieniu z obowiązku naliczenia należności i opłat rocznych powierzchni 500m2 jak się wydaje była decyzją korzystną dla strony (zob. art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), po trzecie wskazany wyrok zapadł w innym stanie faktycznym, w innym postępowaniu i Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest nim związany. Z uwagi na to, że Sąd nie jest związany podniesionymi zarzutami skargi, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] podlegała kontroli w zakresie jej zgodności z prawem, także w innych, niepodniesionych w skardze aspektach. Organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy ustaliły, że działka nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] [...], Gmina [...] stanowi grunty leśne o użytku Ls, a zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się ona na terenie oznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe. Typ lasu, informację o wieku drzewostanu przyjęto na podstawie obowiązującego uproszczonego planu urządzania lasu. Skoro zezwolono skarżącemu na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, koniecznym było także ustalenie należności z tego tytułu. Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości także w sposobie wyliczenia tej należności, ani innych naruszeń, które powodowałyby konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. Z uwagi na to, że Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I,. instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.