IV SA/Wa 733/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Agata Krysztofiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E. L. kwotę 200,- (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] lutego 1973 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowaną decyzją przejęto na własność państwa na wniosek E. L. gospodarstwo rolne wraz z budynkami o łącznej powierzchni 11,79 ha położone we wsi M. i K. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony przez E. L., która zarzuca, iż w wyniku jej wydania pozbawiona została wszystkich przywilejów, jakie przysługiwały osobom zdającym gospodarstwo rolne na rzecz państwa na mocy tej ustawy. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni ze względu na brak możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego złożyła wniosek o przejęcie go na własność państwa Po zbadaniu sprawy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. ustaliło, że zgłoszenie niemożności dalszego prowadzenia posiadanego gospodarstwa było uzasadnione i dalsze pozostawanie nieruchomości we władaniu właściciela znacznie obniżyłoby jego zdolność produkcyjną. Na tej podstawie całe gospodarstwo wraz z zabudowaniami zostało przejęte na własność państwa w celu racjonalnego zagospodarowania w drodze przekazania w trwałe władanie jednostce gospodarki uspołecznionej. Podstawą prawną przejęcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność państwa ( Dz.U. nr 3 poz. 15) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie rent i innych świadczeń pieniężnych z tytułu przekazania nieruchomości rolnych na własność państwa oraz trybu wykonania prawa pierwokupu w stosunku do budynków ( Dz.U., nr 8 poz. 46).Przepisy te dopuszczały przejęcie od właściciela gospodarstwa rolnego, którego użytki rolne obejmowały co najmniej 5 ha. W przypadku gdy organ przejmujący uznał, że nie może zapewnić warunków do racjonalnego gospodarowania mógł odmówić przejęcia gospodarstwa. Rolnik mógł zatrzymać na własność budynki wchodzące w skład przekazanego gospodarstwa jednakże gdy były one potrzebne do należytego gospodarowania przejętych nieruchomości państwo - za zgodą rolnika mogło je przejąć na własność. W zamian za przejęte nieruchomości Państwo zapewniało rolnikowi świadczenia pieniężne na warunkach określonych w tej ustawie jeżeli rolnik ukończył 40 lat lub stał się inwalidą. Wnioskodawczyni w chwili przejęcia gospodarstwa miała 20 lat, nie była inwalidką a tym samym nie przysługiwały jej żadne świadczenia pieniężne ani w naturze ani prawo do użytkowania działki gruntowej. Po rozpatrzeniu odwołania E. L. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi stopnia wojewódzkiego. W uzasadnieniu decyzji zalecił organowi stopnia wojewódzkiego ustalenie co było istotą wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. Dodatkowo wskazał jedynie, że po zdaniu gospodarstwa na własność państwa E. L. została poinformowana o tym, że nie otrzyma żadnego odszkodowania ani renty a mimo to podtrzymała swój wniosek. Organ I instancji wskazał także, że wnioskodawczyni nie złożyła odwołania od tej decyzji co świadczy o tym, że godziła się ze skutkami jakie wywołała w/w decyzja.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. - po rozpoznaniu odwołania E. L. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że złożenie wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego nie było uzależnione od wieku właściciela, mógł go złożyć każdy pełnoletni właściciel. W konkretnym przypadku wiek właścicielki ( 20 lat) w chwili przekazania gospodarstwa nie stanowił przeszkody do złożenia takiego wniosku. Organ naczelny stwierdził, że istotą złożonego przez E. L. wniosku z dnia 18 grudnia 1972 r. było przekazanie na rzecz państwa na warunkach ustawy gospodarstwa rolnego o powierzchni 11,79 ha. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, że to oświadczenie woli dotknięte jest wadą w rozumieniu art. 87 kc. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 1973 r. nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art./. 156 §1 pkt 2 kpa. Skargę od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła E. L. Zarzuciła decyzji naruszenie prawa a mianowicie art. 8 i 9 kpa poprzez wprowadzenie jej w błąd przez urzędnika, który błędnie pouczył ją co do formy wniosku, który powinna złożyć. Podała, że faktycznie celem jej było przejęcie gospodarstwa za jego zadłużenie. Nadto skarżąca wskazała na niewykonalność orzeczenia o trwałym charakterze. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Mając na uwadze powyższe unormowanie - Sąd stwierdził,, że niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze przez E. L.- decyzje organów zarówno I jak i II instancji dotknięte są wadą nieważności w związku z naruszeniem przepisów o właściwości, której organy mają obowiązek przestrzegać z urzędu ( art. 19 kpa). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek E. L.o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1973 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego- postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się ono wg art. 157§1 kpa. Artykuł ten stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia a jeżeli decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana wg przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia.( tak J.Borkowski w Adamiak/Borkowski KPA komentarz,6. wyd. Warszawa 2004 Art. 157 Nb 4.). Wątpliwości co do właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pojawiają się wówczas gdy nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów. Kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja została wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej na podstawie art.1,2,3,4,5 i 18 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa ( Dz.U. nr 3 poz. 15). Przepisy tej ustawy stanowiły, że decyzje o przejęciu nieruchomości na własność państwa wydawał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (art.18 ust.1) a zatem wskazywały na właściwość terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższa ustawa utraciła moc z chwilą wejścia życie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz.U nr 21 poz. 110 z późn. zm).Art. 31 tej ustawy statuował właściwość naczelnika gminy do podejmowania decyzji w sprawach przejęcia nieruchomości w zamian za rentę a zatem pozostawiły te kwestie w gestii terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższa ustawa natomiast utraciła moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz.U. nr 32 poz. 140). Ta ostatnia została uchylona ustawą z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, która z kolei została zastąpiona ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ta ostatnia ustawa w art. 59 ust. 3 wskazywała, że przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następuje w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia z życie ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. nr 32 poz. 291) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej a ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Art. 5 pkt 19 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. ( Dz.U. nr 32 poz. 291) w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie tej ustawy wskazywał, że sprawy z zakresu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 1997 r. nr 28 poz. 153 z późn. zm.) nie reguluje kwestii przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za rentę lub inne świadczenia pieniężne a zatem kwestia ta nie została przypisana do właściwości żadnego organu. Zgodnie z treścią art. 94 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.) do właściwości starosty przeszły jako zadania z zakresu administracji rządowej określone w przepisach zadania urzędów rejonowej rządowej administracji ogólnej. Dlatego też -zakładając racjonalność ustawodawcy -Sąd przyjął, że gdyby omawiana instytucja byłą uregulowana w obowiązujących przepisach -właściwym do orzekania w I instancji byłby starosta a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W myśl art. 17 pkt 1 kpa w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa ( Dz.U. nr 162 poz. 1126) organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w tym starosty są samorządowe kolegia odwoławcze chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest przepisów szczególnych, któreby inaczej regulowały te kwestie. Wojewoda natomiast zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( Dz.U. nr 22 poz. 268) jest organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego tylko wtedy gdy ustawy szczególne tak stanowią. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej jest - na podstawie art. 157 §3 kpa właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Dlatego też rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1973 r. przez Wojewodę [...] a następnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu odwoławczego skutkowało uznaniem, że decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości przez co dotknięte są na mocy art. 156 §1 pkt 1 kpa wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 §1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30.08.2002 r.