IV SA/Wa 736/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza L. nr [...] z dnia [...] listopada 2010r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia T. C. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza L. nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwudziestu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (24 segmenty) przewidzianej do realizacji na terenie działek o nr ew. [...], położonych w D., gm. L. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wymienionego postanowienia Kolegium podniosło, że podstawą zawieszenia postępowania było ustalenie przez Burmistrza, iż teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze, gdzie obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewiduje obowiązek przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W ocenie Kolegium - co zostało wywiedzione z brzmienia art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinno zawierać m. in. obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do takich obszarów ustawa zalicza obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Jednocześnie Kolegium podniosło, że nie ma znaczenia, że obszary wymagające scaleń i podziału zostały naniesione jedynie w części graficznej studium, brak natomiast regulacji w tym zakresie w części tekstowej tegoż dokumentu. Skoro część graficzna przewiduje takie obszary należy uznać, że zostały one przewidziane w studium. Dalej Kolegium podniosło, że znaczna część działek przeznaczonych pod inwestycję położona jest w obszarze zdefiniowanym na rys. 3 studium jako obszar wymagający scaleń i podziału nieruchomości, a co za tym idzie konieczne jest zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawieszenie takie jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organów. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł T. C. i zarzucił naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dla obszaru będącego przedmiotem wniosku obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wynikające z powyższego błędne zastosowanie art. 62 ust. 2 cytowanej ustawy wynikające z wadliwego uznania, że w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły podstawy do zawieszenia postępowania. Dalej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 107 § 3 kpa - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia Burmistrza Gminy L. z dnia [...] listopada 2010. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi T. C. dokładnie przytoczył wywody i argumentację prawną, którą zawarł w uzasadnieniu zażalenia złożonego na postanowienie organu I instancji. Polemizując natomiast z zaskarżonym postanowieniem skarżący podniósł, że Kolegium wskazało, iż studium powinno określać obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. W przedmiotowej sprawie natomiast w treści studium nie określono owych obszarów, jedynie oznaczono w załączniku graficznym. Dalej skarżący wywodzi, że stwierdzenie, że do obszarów wymagających uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawa zalicza obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości jest jedynie domniemaniem Kolegium, które nie zostało poparte żadnym przepisem prawa. Wymóg sporządzenia planu wynika jedynie z zapisu art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Błędne jest stanowisko organu, że skoro obszar został zdefiniowany w studium jako wymagający scaleń i podziału nieruchomości to konieczne jest zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie istnieje żaden przepis, który powodowałby zawieszenie postępowania z powodu wyznaczenia w studium obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Przy czym w niniejszej sprawie argumentacja ta jest zasadna, a wywody zawarte w uzasadnieniu skargi sąd orzekający w pełni podziela. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Norma ta stanowi, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W postępowaniu administracyjnym regulowanym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przywołany przepis stanowi dodatkową regulację o charakterze procesowym w stosunku do procedury uregulowanej w kpa, zezwalającą na zawieszenie takiego postępowania. Jedynym i zarazem koniecznym warunkiem takiego rozstrzygnięcia jest sytuacja, gdy dla danego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. O tym natomiast kiedy istnieje obowiązek sporządzenia planu stanowi - jak trafnie wskazano w skardze - art. 14 ust. 7 powoływanej ustawy. Otóż plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisy te muszą w sposób wyraźny przewidywać, że procesy inwestycyjne na danym obszarze wymagają uchwalenia planu miejscowego. Nie może to być regulacja dorozumiana, czy też obowiązek taki nie może być wywiedziony w drodze wykładni. Na potwierdzenie powyższego stanowiska Sąd obecnie przywołuje regulacje prawne, z których wynika w sposób wyraźny obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do takich przepisów należy ustawa z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2005r., Nr, poz. 1947 ze zm.) - art. 53, ustawa z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) - art. 38, ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - art. 16 oraz ustawa z dnia 7 maja 1999r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm) - art. 5. Skoro art. 62 ust. 2 cytowanej ustawy przewiduje jedyną podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i jest nią sytuacja gdy istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwe przyjęcie - jak uczynił to organ - innej podstawy zawieszenia tj. wskazania i wytyczenia w studium obszaru, co do którego jest konieczne przeprowadzenie scalenia. Jako wtórna w takiej sytuacja pozostaje kwestia, czy wiążące są ustalenia w części graficznej bez jednoczesnego odniesienia się do części tekstowej studium. Kwestie scalania i podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r, Nr 102, poz. 651 ze zm.). Z przewidzianych tamże regulacji nie wynika, aby ustawodawca przewidział obowiązek sporządzenia planu miejscowego w sytuacji, gdy gmina planuje przeprowadzić na danym obszarze scalanie i podział nieruchomości. W art. 102 ust. 1. ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziano jedynie, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Oznacza to, że jedynie w planie możliwe jest określenie tych warunków, co dalej implikuje stwierdzenie, że nie jest możliwe przeprowadzenie scalenia i podziału na gruncie wzmiankowanej ustawy bez uprzedniego uchwalenia planu. Nie występuje natomiast odwrotna zależność. Mianowicie okoliczność, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i wymiany nieruchomości, co wynika z art. 1 ust. 2 pkt 8) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie implikuje obowiązku uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, który został objęty procedurą scaleniową. Innymi słowy mimo regulacji zawartych w studium nie będzie możliwe przeprowadzenie scalenia bez uprzedniego uchwalenia planu. Z przepisów jednak nie wynika, aby gmina w sytuacji objęcia w studium pewnych obszarów obowiązkiem przeprowadzenia scalenia i podziału, z tego tytułu miała obowiązek sporządzenia planu miejscowego, co w dalszej kolejności uzasadniałoby zastosowanie art. 62 ust. 2. ustawy. Pogląd prawny przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. Otóż organ błędnie wywiódł z normy art. 10 ust. 2 pkt 8) ustawy obowiązek sporządzenia planu dla obszaru, który ma być objęty scaleniem i podziałem. Przepis ten tymczasem stanowi, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Przepis odróżnia sytuację obowiązku sporządzenia planu w oparciu o odrębne przepisy i sytuację kiedy należy określić obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału. Nie można też uznać, że obowiązek sporządzenia planu wynika z obowiązującego studium. Studium bowiem nie ma rangi przepisu prawa. Studium wyznacza jedynie obszary, które będą wymagały przeprowadzenia procedury scaleniowej. W konsekwencji należy uznać, że organ naruszył normę art. 62 ust. 2 poprzez wadliwą wykładnię art. 10 ust. 2 pkt 8) ustawy. Wniosek bowiem o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy obszaru, co do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Tym samym brak było podstaw do zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) ustawy P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Pkt 2 wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 200 P.p.s.a.